引言人:蔡良文

論文摘要
我國地方政府實施自治,約本可分為三階段,即:一、實施地方自治綱要時期,二、省縣自治法、直轄市自治法施行期間,三、地方制度施行時期。此三階段因主客觀因素之影響,使地方政府自治權限範圍產生變化。中央對地方政府自治權能,由最初採「管制性政策」到「自我管制政策」,到目前向著賦予地方政府更多自治權能方向發展。
在地方政府人事權方面,也大致循著類似路徑進行,由於自治權之變化,對人事權產生衝擊,進而衍生若干爭議,值得研究,本文爰分地方政府人事權之演變、中央政府與地方人事爭議與結果分析、地方政府人事權運作之評估與發展三方面予以探討。
在地方政府人事權之演變部分,本文將演變時期分為一、地方自治綱要時期,二、兩自治法施行期間,三、地方制度法時期,並就各時期省(市)長、縣(市)長鄉(鎮、市)長之任免權與遷調權予以比較。
在中央政府與地方人事權爭議與結果分析部分,本文就地方機關組織編制案件送請考試院備查相關問題、兩自治法時期之人事、主計、政風、警政主管及省政委員任免問題、地方制度法時期之縣(市)政府一級單位主管職務列等調整問題、研議建構消防人員一條鞭之人事管理體制問題等進行分析。
在地方人事權運作之評估與發展部分,本文基於中央與地方關係良好與否,涉及國家政務之推動與地方自治之成敗,爰就未來地方人事體制之發展分人事權運作之評估,暨地方人事權分配類型與人事權實際運作相關問題進行評析。
我國地方政府人事權之演變與發展
壹、前 言
我國實施地方自治以來,基於國家安全考量,並求整體國力之提昇,能收速效,政府乃採完全掌握中央並管控地方之手段,以致於地方自治權長期遭中央之壓縮。迨至地方自主意識提昇,爰有民國八十三年七月,立法院三讀通過「省縣自治法」、「直轄市自治法」(以下簡稱兩自治法),且於同年十二月五日舉行我國首次省長、直轄市市長的選舉,使得省、市長取得更高與直接的民意支持,不僅結束了自民國三十九年四月起施行「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」等行政命令之地方自治時代,更開啟地方自治的新紀元。中央政府與地方政府更開展地方自治良性運作與循環的契機;相對地,對於中央長期掌控的地方人事權,也產生極大的衝擊。在實際運作中,中央政府與地方政府之間,不論其首長是否隸屬同一政黨,均產生若干事權之爭,尤其在人事、財政權方面,其原因如何,思路為何?值得分析。
民國八十五年底,朝野政黨召開「國家發展會議」,達成對省的「共同意見:調整精簡省府功能業務與組織,並自下屆起凍結省自治選舉」之結論,並於八十六年七月修改憲法增修條文,於第九條增列所謂「凍省」或「精省」條文。八十七年十月立法院完成「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」之立法程序,復依大法官釋字第四六七號解釋意旨認為省係「有條件之公法人」,明定臺灣省政府為行政院派出機關,非地方自治團體。八十八年一月立法院,三讀通過「地方制度法」,再配合地方行政機關組織準則之訂定,地方政府非僅組織編制,即員額配置之取得,亦較先前更具彈性,當然也可能引起爭議,值得重視。
由於憲法及兩自治法對於中央與地方權限的劃分未盡明確,暨因政黨或政治人物個人因素等,造成此一期間,中央政府與地方政府之間的爭議不斷,其中也涉及「人事權」的爭辯。吾人以為,只要實施地方自治,自治機關擁有之「自治權」(autonomic powers),宜包括立法權、財政權、人事權及事務行政權等。就以人事權而言,即該自治團體對其組織成員之任免、遷調、考核之自主決定權。又此強調地方人事權之自主性,基於目前台灣地區特殊政治環境與需要,並非主張必須要另制定一套專屬地方公務人員的法制,如此命題是否得到贊同,是可以進一步討論的。
考試院為我國最高考試機關,依憲法及增修條文規定掌理:考試;公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休;公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。要之,考試權之內涵包括:人力考選權、人事行政權、法律提案權等。又以考試院組織法第二條明定,考試院行使憲法所賦予之職權,對各機關執行有關考銓業務並有監督之權。是以,考試院職權之運作,涉及各類國家考試應考人及全體人員之權益,對公務人力之運用與公務人員職能之提升、行政中立之確保、士氣之提高影響深遠,同時影響專門職業及技術人員權益,也關涉人民生命財產安全之保障,雖然目前考銓法制可謂燦然大備,惟可否適應新地方制度與地方自治之需要,允宜提出討論。
要之,本文主要探討兩自治法制定前後及地方制度法施行後,地方政府首長人事權之演變情形,並分析中央與地方「爭權」或爭議的個案問題與解決,進而試分提中央與地方權限劃分暨地方首長人事權,其所隱含的價值判準,希冀對這些爭議提出可能的改進建議。
貳、地方政府人事權之演變
由於地方自治是落實民主政治的基石,地方自治除應加強與中央政府之良性互動暨府際關係之建立於「合產」(Co-Production)關係(紀俊臣,2001:16-17),或協力合作的夥伴關係外(陳立剛,2001:20-21),對於行政首長的人事權,其影響可能較為深遠。所以,本節主要在探討地方政府人事權之演變,且僅以狹義之地方首長的人事權之演變為主。
地方政府擁有之職權,基本上包括立法權與行政權,而行政權分為財政權、組織權、人事權……等。就地方首長的人事權而言,基本上應至少包括任免權、遷調權及考核權,這些權力本質上相同,都是首長管控部屬的手段,但層次有別。在實務之運作上,筆者親自體察具有任免權者,必定包含人事遷調權及考核權;反之,具有人事遷調權者,不一定即有自由任免權。有關考核權又分實質或形式考核權,本文則暫不予討論。
從民主政治的觀點言,為貫徹首長的施政理念,理應賦予首長對部屬之任免權、調遷權及考核權。然其範圍如何,涉及各種價值考量(如:政治價值、行政價值等)。各層級機關權力互動時,地方機關之自主權力如何,往往得視上級機關干預程度及制度彈性程度而定。此均是首長權力能否有效落實的重要因素。茲分成地方自治綱要時期、兩自治法施行時期及地方制度法時期三個階段,分析地方政府首長人事權情形。
一、地方自治綱要時期
在未制定省縣自治通則與兩自治法施行前,我國實施地方自治係依據「台灣省各縣市實施地方自治綱要」之規定,地方首長之人事權受到中央極大的管控。以任免權而言,在人事一條鞭的體制下,地方首長除了機要職人員的任免權力外,對於高層公務人員難有寬廣的其他任免權。依公務人員任用法施行細則第九條規定:機要人員指擔任機要秘書及監印等非主管且非技術性職務之人員。由於機要人員限於非主管職務,故除機關幕僚長之外,一級單位主管尚不得以機要人員方式進用,可見對於首長之人事權限制極大。在遷調權方面,依公務人員任用法之規定,首長可就具有資格人員間加以遷動,惟實際運作上,中央以各種行政命令限制首長對於部屬的遷調權,尤其是教育單位、財稅單位的首長(或主管)。易言之,在兩自治法制定前,地方首長對於所屬一級機關首長(或單位主管)之任免權限於參與性質,少有大的決定權,遷調權亦深受上級政府之干預,茲分述如次:
(一)省、市長之任免權與遷調權:
兩自治法施行前,省政府主席及直轄市市長係官派職務,其組織依據在省政府方面為「省政府組織法」及「省政府合署辦公組織規程」(行政院的命令),均為行憲前所制定;在兩直轄市政府方面為「市組織法」及「臺北市各級組織及實施地方自治綱要」及「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」,兩直轄市雖訂有自治綱要,然其首長仍由行政院任免,省市政府組織亦由行政院定之。此一時期,省市政府雖有地方政府之名,但僅有「半自治」之實(紀俊臣,2000:46-50),甚至可說僅為中央政府的派出機關,其所屬一級機關首長之更動,必須經行政院核定。以台灣省政府而言,其所屬一級機關之廳長及秘書長係由省府委員兼任,而省府委員係由行政院院長提請總統任命,省主席人事建議權,似與渠之政治影響力成正比,而其他一級機關首長則屬常任文官職務,必須依法任用之,渠人事決定權亦同。
至於兩直轄市政府並無市政委員之設,且一級機關首長職務均屬常任文官,故除秘書長一職外,市長之實質任免權亦與渠政治影響力成正相關。
再者,省市長之遷調權,前已提及,省(市)政府一級機關首長之更動,均須經行政院同意,不論實質上行政院是否尊重省市首長的建議權,但形式上一級機關首長之遷調權仍掌握在中央,再加上若干一級機關首長因專屬人事管理法律之規定,致使省市首長之遷調權深受干預。
(二)縣、市長之任免權與遷調權
相較於省(市)政府而言,縣(市)政府可說較早實施自治,但其自治之依據仍屬中央之行政命令。行政院於民國三十九年即訂定「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」,規定縣(市)長民選,縣(市)政府組織由縣(市)政府訂定,報請省政府核備。臺灣省政府並依前開綱要第二十八條規定訂定「臺灣省各縣市政府組織規程準則」,惟該準則及各縣(市)政府依據準則所訂定之組織規程,除了機要人員外,並未賦予縣(市)長對較高層主管之人事任免權;且當時縣(市)政府一級單位主管職務均為常任文官,故首長僅得就具有任用資格者加以選用。另機要人員不得擔任主管,而擔任幕僚長職務之主任秘書一職,亦往往以經上級同意為原則,縣(市)長之人事任免權受到相當之限制。
再者,省、市長的人事權受到中央的干預,同屬地方政府之縣市長之人事遷調權,則受到省政府的干預與限制。
1.民國七十年二月一日,台灣省政府為貫徹行政院所頒「積極推動人事革新改善政治風氣方案」,對各縣(市)政府人事業務擴大授權,將下列人事案件授權縣(市)政府自行核定辦理(台灣省政府公報七十年春字第二十四期):
(1)七職等或相當薦任人員(含主管)之遷調(不含任免)。
(2)六職等或相當薦任以下人員之任免、遷調案件。
2.民國七十九年六月二十八日,台灣省政府再修正人事業務權責劃分,放寬縣(市)政府職務列薦任第八職等以下暨附屬機關正、副首長以外人員之任免、遷調,得由縣市政府核定。惟縣(市)政府教育局局長、財政局局長及人事、主計、警政主管等除外。
3.民國八十四年一月以前財稅主管之遴派由財政廳辦理;教育主管之遴派,如教育局長、主任督學、督學由教育廳就其具備資格者,遴報省政府任用;主計主管之遴派遷調等,由一級主管主計機關層報行政院主計處核定或授權核定;人事主管之遴派,如人事處長,薦任第九職等以上人事主任,由行政院人事行政局遴定發布,必要時得由主管人事機構遴提人選,報請人事行政局核派;警察局長之遴派,則授權省市政府(吳堯峰,1995:68-69)。
除此之外,縣(市)立國中及國小校長之任用程序係依教育人員任用條例第二十三條及第二十四條之規定辦理,國小校長係由縣政府遴選合格人員,報請省政府核准後任用之;國中校長則由省教育廳遴選合格人員,報請省政府核准後任用之。可見國中及國小校長的任用權,在法律(形式)上都是由省政府作最後決定(黃錦堂,1995:241)。
(三)鄉、鎮、市長之任免權與遷調權:
上述「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」之規定包含鄉鎮市,但有關人事權之規定則與縣(市)政府相同,均付之闕如。鄉鎮市長的人事權亦極為有限。
再者,鄉(鎮、市)長的遷調權運作情形與縣(市)長雷同,雖均為民選首長,惟以基本之人事遷調權亦受到相當限制。依上開七十九年六月二十八日台灣省政府所修正之人事業務權責劃分,除委任第五職等以下暨附屬機關首長以外人員之任免遷調,由鄉鎮市公所核定外,列薦任第六職等以上職務,須由鄉鎮市公所遴報縣市政府核定,報省政府備查。
要之,在兩自治法制定前或謂地方自治綱要時期,地方首長之任免權甚少,遷調權受上級干涉程度甚深,其主要原因乃除省政府之委員兼廳長為政務職位外,地方一級單位主管多非政務職位,地方首長無權逕予任免,再加上各種專屬人事管理法律規範及中央行政規章之限制,新任首長必須「編纂理由」才可能將其一級單位主管遷調,但因這些人多半在該級政府中達到最高文官職等,遷調十分困難,多數的作法是將這些人員「換單位」,以便核心局室主管由首長親信接任(黃錦堂,1995:225)。這種情形在地方首長黨派更替時,尤其明顯,甚至曾發生民進黨籍縣市長要求中央「接收」原國民黨籍主管的情形,非但顯示出地方首長人事權低落的現象,亦似乎隱含常任文官之專業化、中立化在地方尚未建立及受到應有之重視。
二、兩自治法施行期間
內政部於研擬兩自治法草案時,基本上,係以單一國的地方自治為法制架構,致立法院審議期間引發許多爭議,經朝野三黨協商後,所通過的自治法,已脫離中央集權的架構,而朝向地方分權的發展。事實上兩部自治法所賦予地方政府的自治權既廣泛又彈性,尤其省市長的「人事權」遠非官派首長所能比擬。在此,首先應說明的是,兩自治法中有關地方人事制度的規定,僅於省縣自治法第四十二條第五項及直轄市自治法第三十一條第三項規定:「各級政府、公所之組織規程及準則,其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規,各權責機關於核定後,應函送考試院備查。」其中「考銓業務事項」的範疇,在我國五院體制下,係屬於考試院職掌,考試院所制頒之法規可說即為中央考銓法規,既然地方政府之人事制度不得牴觸中央考銓法規,足見兩自治法對於地方政府之人事制度仍維持一元化、中央集中管理的精神(紀俊臣,1995:67)。易言之,地方政府之組織規章之訂定,將不致逾越中央考銓法規;考試院保有人事法制之制約權限,維護五權分立之精神。
(一)省、市長之任免權與遷調權:
省縣自治法第三十五條規定:「(第一項)省政府置省長一人,綜理省政,並指導監督所轄縣(市)自治,由省民依法選舉之,任期四年,連選得連任一次。置副省長二人,襄助省長處理省政,一人職務比照簡任第十四職等,另一人職務列簡任第十四職等。(第二項)前項職務比照簡任第十四職等之副省長,由省長報請行政院備查,省長辭職、去職或死亡時,應隨同離職。(第三項)省政府一級機關首長職務均比照簡任第十三職等,除副省長一人、主計、人事、警政及政風主管由省長依法任免外,餘由省長任免之。」直轄市自治法第三十條亦有相似之規定。此條文大幅擴張省、市長的人事任免權,過去一級機關首長之任免、遷調均需行政院核定的情形,均改由省、市長自行任免的政務人員,但由於上開條文中關於主計、人事、警政及政風機關首長職務性質及任免權責之規定有欠明確,致引發各方的爭議,不僅中央與省(市)政府看法不一,考試院與行政院的意見也不一致。至於省政府於其組織規程中,增置省縣自治法所無之省政委員一節,更是爭議問題,於後述之。
再者,省、市長之遷調權部分,除了四機關首長外,其他一級機關首長均已屬政務人員,由省、市長任免,其遷調權歸屬於省、市長,自不待言。至於其他屬於省、市政府之職務,除上開四機關採一條鞭體系,有各自之遷調範圍外,其餘職務在「自治」之名下,已均屬省、市長之遷調權限。
(二)縣(市)長之任免權與遷調權:
省縣自治法未規定縣(市)長之人事任免權,未似省市、長之相關規定,且「台灣省縣政府組織準則」亦未完成訂定,是以縣市長人事任免權與自治法施行前同。至於人事遷調權亦未予規定,但臺灣省政府曾於八十五年三月七日以八五府人二字第一四六二四○號函表示:臺灣省政府為落實省縣自治法之基本精神,提昇基層行政效率,自即日起擴大授權縣市長、縣市議會議長、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表會主席對所屬人員之人事任免遷調權責。具體內容如下:
1.縣市政府職務列薦任第九職等以上者(含主任秘書、局科室主管、秘書、專員、技正及室副主任),由縣市政府遴報省政府核定,改為由縣市政府核定,報省政府備查。
2.縣市政府教育局局長:仍維持由省政府教育廳遴報省政府核定。
3.縣市政府財政局局長:由省政府財政廳遴報省政府核定,改為由縣市政府核定,報省政府備查。
4.人事、主計、警政及政風主管:仍依專屬人事管理法律規定辦理。
本項措施大幅增加縣、市長的人事遷調動權,使縣、市長得以掌握多數一級單位主管的遷調權,有助其公務人力之運用。
(二)鄉(鎮、市)長之任免權與遷調權:
在省縣自治法中,對於鄉鎮市長的人事權,亦無與省市長相近之規定,且以「台灣省鄉鎮市公所組織規程準則」亦未訂定完成,是以鄉鎮市長人事任免權同於自治法施行前之規定,至於人事遷調權,亦如前開台灣省政府函內容亦包括放寬鄉(鎮、市)長的人事遷調權,使得鄉(鎮、市)公所職務列薦任第六職等以上職務(含主任秘書、秘書、課長、專員及技正),由鄉鎮市公所遴報縣市政府核定,報省政府備查,改為由鄉鎮市公所核定,報縣市政府備查,副知省政府。
要之,兩自治法施行期間,地方首長的人事權主要係省市長之授權最大,幾可操控完整的自治行政權,即報章所稱之籌組「小內閣」;至於其他層級之人事權雖有提升,仍嫌不足,尤其是縣(市)以下政府,除了人事遷調權外,人事任免權似未見提昇,整體而言,學者普遍認定其特色為:重省(市)、輕縣(市)、忽視鄉(鎮、市)(許宗力,1995:16-22;薄慶玖,1995:7-10;紀俊臣,1996:105)。就實際體察,此或許是反映了當時的政治情勢與現象。
三、地方制度法時期
在地方自治法制化過程中,經由省縣自治通則、省縣自治法、直轄市自治法,乃至地方制度法之制定,建構了合於現今政治情勢與環境,相當合憲化的法制架構,也開啟憲政主義(constitutionalism)的新里程。立法院於八十八年一月十三日完成地方制度法三讀,並經總統同年月二十五日公布施行。整體上觀察,由於「精省」之故,省政府成為行政院之派出機關,非地方自治團體。兩直轄市首長的人事權,在地方制度法制定後,變動有限;縣(市)長則大幅增加。至於鄉(鎮、市)長部分,除了人口在三十萬人以上之縣轄市,得置副市長一人外,並無太大改變。有關首長的遷調權方面,直轄市未予變更,縣(市)及鄉(鎮、市)則大幅提高,對於縣(市)與鄉(鎮、市)等地方首長的施政推動及責任政治的落實,有明顯的進步。而對於爭議不斷的四機關首長任免權責,則明文規定「依專屬人事管理法律任免」,雖明白規定其任免權歸屬於中央,至於其實際運作,中央在行使人事權時,亦多尊重地方首長之建議、同意等實質上之決定權,所以有關首長之任免權,可謂成為中央與地方共同協商決定。茲分述如次:
(一)直轄市市長之任免權與遷調權:
地方制度法第五十五條規定:「直轄市政府置市長一人,對外代表該市,綜理市政,由市民依法選舉之,任期四年,連選得連任一次。置副市長二人,襄助市長處理市政,職務均比照簡任第十四職等,由市長任命,並報請行政院備查。
直轄市政府置秘書長一人,由市長依公務人員任用法任免;其所屬一級機關首長除主計、人事、警察及政風首長,依專屬人事管理法律任免外,其餘職務均比照簡任第十三職等,由市長任免之。」
與直轄市自治法相較,除副市長一名由常務職位改為政務職位及規定秘書長應具有公務人員任用資格外,餘可說均維持不變,市長對一級機關首長除人事、主計、警察及政風首長外,擁有絕對之人事任免權。
再者,直轄市長之遷調權,地方制度法與直轄市自治法時代相較,並無太大變動。除四機關之一條鞭體系外,首長有極大的遷調權力。
(二)縣市長之任免權與遷調權:
地方制度法第五十六條規定:「縣(市)政府置縣(市)長一人,對外代表該縣(市),綜理縣(市)政,縣(市)長並指導監督所轄鄉(鎮、市)自治。縣(市)長均由縣(市)民依法選舉之,任期四年,連選得連任一次。置副縣(市)長一人,襄助縣(市)長處理縣(市)政,職務比照簡任第十二職等,人口在一百二十五萬人以上之縣(市),得增置副縣(市)長一人,均由縣(市)長任命,並報請內政部備查。
縣(市)政府置主任秘書一人,由縣(市)長依公務人員任用法任免;其一級單位主管或所屬機關首長,除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長,依專屬人事管理法律任免,一級單位主管中三人,得由各該縣(市)長以機要人員方式進用;人口在一百萬以上,未滿一百二十五萬人者,得增置一人;人口在一百二十五萬人以上者,得增置二人外,其餘均由縣(市)長依法任免之。」
由上開條文觀之,縣(市)長之人事權大幅增加,與省縣自治法時代相較,除增加一至二名副首長外,另增加三至五名得以機要人員方式進用之一級單位主管任命權,但原來得准予機要人員方式進用之主任秘書職位,則必須改為具有公務人員任用資格之常任文官擔任;即依照考試院會通過之決議,建立類似「文官長」制度。據行政院說明,係「考量縣市長推動縣市政之需要,擴大其用人彈性,並維持地方行政業務之持續性與安定性,規定縣市政府一級單位主管中部分主管得以機要人員方式進用,俾免影響政務人員與常任文官體制之完整性」。雖然依該法第六十二條第二項規定擬訂之縣市政府組織準則尚在研議中,惟面對地方極力爭取的人事主導權,內政部在邀集相關部會研商後宣布,各縣(市)長可依法任命副縣(市)長及機要主管,並由台中縣長廖永來任命地方自治史上首位副縣長劉世芳。在此同時,為因應地方政府地位的提升,縣長的待遇由原來比照簡任第十二職等本俸五級支薪,跳升至簡任第十三職等本俸三級。副縣長則以簡任十二職等本俸三級敘薪,象徵中央重視地方政府職權及縣(市)政府在精省後地位的提升。
再者,縣、市長之遷調權,由於地方制度法第五十六條規定「其一級單位主管或所屬機關首長,除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長,依專屬人事管理法律任免外,……,由縣(市)長依法任免之。」據此一級單位主管或機關首長之遷調權屬於縣、市長,縣、市長必須遵守所選用之人員,應符合相關資格條件及公務人員任用法之規定,本條文為地方制度法新增,由於此一規定使得縣、市一級單位主管或首長之遷調權,由中央或省政府以行政命令掌握的時代,回歸於縣、市長,對於人事遷調權,大幅擴張。各縣、市仍得依地方制度法規定之準則訂定組織規程,……,而首長所擁有之人事遷調權亦不容以行政命令加以限制,這對落實地方責任政治有實際助益。
(三)鄉(鎮、市)長之任免權與遷調權:
地方制度法第五十七條規定:「鄉(鎮、市)公所置鄉(鎮、市)長一人,對外代表該鄉(鎮、市),綜理鄉(鎮、市)政,由鄉(鎮、市)民依法選舉之,任期四年,連選得連任一次;其中人口在三十萬人以上之縣轄市,得置副市長一人,襄助市長處理市政,以機要人員方式進用,於市長卸任、辭職、去職或死亡時,隨同離職。」
縣轄市副市長之列等,依內政部、銓敘部等機關之規劃,擬訂列薦任第九職等。這項規定獨厚了縣轄市長,但屬同層級、同為民選之鄉(鎮)長難道便無同樣的需求嗎?未來恐仍將引起鄉(鎮市)長援引比照的困擾。
再者,鄉(鎮、市)長之遷調權,由於地方制度法第五十七條第三項規定:「鄉(鎮、市)公所除主計、人事、政風之主管,依專屬人事管理法律任免外,其餘一級單位主管均由鄉(鎮、市)長依法任免之。」這項與直轄市長、縣市長類似之規定,使得鄉、鎮、市長擁有一級單位主管的遷調權。相較於省縣自治法制定前,凡薦任第六職等以上職務均須遴報縣政府核定之情形,明顯擁有較大之人事任免與遷調權。
要之,地方制度法之實行,大幅度放寬地方政府首長的人事權,但縣、市長仍感不足,其主張略以,主張擁有與直轄市市長相同之權力,亦即將一級單位主管均改為政務職位者;有主張先調高一級單位主管之職列等以利用人等意見。復就鄉、鎮、市長而言,雖同為民選首長,但人事權與直轄市長及縣、市長比較,比例亦相對縮小,由此看來,我國地方首長人事權已大幅提高,然仍存有爭議,其結果如何,均於後述之。
綜上分析,除有關地方政府人事權之規定與實際運作情形外,地方制度法對於地方行政首長之停止職務、解除職權或職務(地制法七八至八十參照)、代理與補選(地制法八二參照)設有規定。但就補選設有所遺任期不足二年不再補選,而僅由自治監督機關派員代理之規定,雖說寓有考量選舉之社會成本的含意,但是否過分輕視地方自治而重官治,尤值得檢討(蔡茂寅,2000:65)。最後,對於人事行政權運作過程,就九十年一月一日施行之行政程序法第三條第三項第七款明定「對於公務員所為之人事行政行為」,不適用該法之程序規定,茲因涉及人事體制之行政行為,亦宜併同參考之(註)。
參、中央政府與地方人事權爭議與結果分析
有關中央與地方權限之劃分,無論是理論界或實務界,研究成果甚為豐碩,且以修憲工程與地方制度法,均已完成,未來所應著力者,可能是如何在現行憲政架構下,對於目前建立之機制是否允當,可能遭遇的爭議問題,如何解決?易言之,如何:建置中央與地方權限良善的運作機制、合理規劃地方人事體制、強化地方人事權功能?本節僅就近些年來考試院對於地方人事權運作所提規劃方案,及解決地方自治有關人事權爭議的個案,歸納分析如次:
一、地方機關組織編制案件送請考試院備查相關問題
(一)相關規定:
1.兩自治法之規定方面:省縣自治法第三十四條第五項及第四十二條第五項規定以「各級議會、代表會」暨「各級政府、公所」之組織規程及準則,其有關考銓業務事項,均不得抵觸中央考銓法規,各權責機關於核定後,均應函送考試院備查。」直轄市自治法第二十九條第三項及第三十一條第三項,對於有關考銓業務事項均作相同之規定。
2.地方制度法之規定方面:地方制度法第五十四條第五項規定:「直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會之組織準則、規程及組織自治條例,其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規;各權責機關於核定後,應函送考試院備查。」同法第六十二條第五項規定:「直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所與其所屬機關及學校之組織準則、規程及組織自治條例,其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規;各權責機關於核定或同意後,應函送考試院備查。」
3.前二項有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規,並依程序函送考試院備查,其中,所謂「備查」係行政監督之一種,依法務部所出版「我國現行法制用字用語及格式之研究」一書載明,「備查」乃指「下級機關或公私機構、個體,對上級機關或主管事務之機關,有所陳報或通知,使該上級機關或主管事務之機關,對於其指揮、監督之事項,知悉其事實之謂。」備查之目的,在於知悉已經過之事實如何,而主管或權責機關不必另有其他作為。並舉出社會救助法第十二條:「醫療補助之給付方式及標準,由省(市)主管機關訂定,並報請中央機關備查。」及農會法第三十九條:「農會經濟事業、金融事業、保險事業及農業推廣事業之會計分別獨立,並應編造年度決算,報告會員(代表)大會及報請主管機關備查。」以為例示。惟同書中亦特別指稱,目前法規中對於「備查」、「核備」、「核定」及其含義類似之「備案」、「報備」、「核可」及「核准」等,使用時多不深究其義,致對於各該名詞之使用極為紊亂。有使用同一用語,而含義不同者;亦有使用不同用語,而實際上含義並無差異者。因此在適用法規時,對於各該法規用語,如僅就其字面意義推敲,恐難免以辭害義,故應深入探究其立法之真義。
(二)立法之原意:
有關上引兩自治法條文中,「備查」,之立法原意,據時任銓敘部政務次長之考試委員吳泰成先生,於民國九十年三月廿九日考試院第九屆第二二六次院會表示:民國八十三年七月制定兩自治法時,原先完全未觸及文官制度部分,惟審議過程中立法委員突然在會上將副縣市長改為政務官,於二讀會進一步將省政府及直轄市政府一級局處長改以政務官任用,明顯涉及官制官規事項,為免從此考試院對所有地方組織編制可能沒有節制權,因此由銓敘部臨時研擬條文內容,透過當時執政黨立院黨團,請立法委員提臨時提案,將所有牽涉到有關組織編制之條文,皆加上「其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規,各權責機關於核定後,應函送考試院備查。」等文字,其所持理由為,憲法有關中央與地方分權事項中,對於人事法制事項係中央事權,是以條文內容須作此增修,考試院對涉及考銓法制事項始得據以辦理。不過由於省縣及直轄市之各種組織規章係經民意機關通過,再報其上級機關或行政院備查,若再報考試院「核備」則有所不妥,當時用語並非相當嚴謹,故條文文字為「函送考試院備查」,原意其實即為「核備」之意。況且由八十三年立法至今,凡各該組織編制中有關常任文官之職稱、列等等官制官規部份與中央考銓法規不符之處,考試院皆經審議並請地方機關改正,否則不予銓審,此亦為依循憲法賦予考試院職權所作之設計。後來在二年前(八十八年一月)地方制度法制定時,仍沿用先前之條文及「備查」用語,但新法之第二條對「備查」已下定義予以限縮,銓敘部人事局曾就此會商協調,希望行政院於備查前先會考試院,礙於行政院方面另有意見,未能採行。在未修正地方制度法,將「備查」二字改為「核備」前,考試院仍主張現階段仍須以當初立法原意,貫徹考試院之職掌。
(三)備查之實際效力:
地方機關組織編制案件送考試院備查後,其實質結果包括「同意備查」與「不予備查」二者。由於組織編制案件送經考試院「同意備查」後,法律程序即屬完備,效力確定,各機關自可據以派代人員,送審銓敘,應無適用上之疑義。至於「不予備查」部分,茲研析如次:
1.吳庚大法官於其所著「行政法之理論與實務」一書中指明,行政命令須以具有合法性為前提,而「須踐行法規所訂之有關手續」,為命令之合法要件之一,如欠缺此一要件,即不生命令之效力。由於地方制度法明定地方機關組織準則、規程及組織自治條例,其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規,因此,其後段之「應函送考試院備查」,應係就地方機關組織法規中,有關考銓業務是否牴觸中央考銓法規,賦予考試院實質之審查權,與一般備查僅為查照告知之性質,顯然不同,亦即以備查之程序達到實質審查之目的,其效力應近於前述吳庚博士所稱之「須踐行法規所訂之有關手續」。
2.憲法增修條文第六條規定,公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項係考試院職掌,機關組織編制案件中,職稱及官等職等部分,與憲法所定考試院職掌之「銓敘」實屬環環相扣,密不可分。藉由考試院「備查權」之行使,對於地方機關組織法規,涉及考銓業務事項之規定,產生確定之效果,而考試院對於是否牴觸中央考銓法規之認定,亦應具有法律上拘束力,否則,前開條文中「不得牴觸中央考銓法規」之規定,即形同具文。是以,有關地方機關之組織規程等,雖係由權責機關核定後即發布施行,惟各該組織規程及編制表中,有關職稱、官等、職等之考銓事項,則應俟考試院備查後始生效力,如考試院就其中某一部分認係牴觸中央考銓法規而不予備查時,則該不予備查部分之規定,即應屬無效。有關機關組織法規中之職稱、官等、職等事項,係屬考試院權責,地方機關組織編制案件有關考銓業務事項之規定,如與中央考銓法規有所牴觸,則其人員之派代、送審銓敘等,仍均須依中央考銓法規之規定辦理,否則其任用銓敘部即不予銓敘審定。
(四)檢視評析:
1.本議題涉及考銓獨立與地方人事自主的關係,目前有關地方機關所送審議之組織編制案件中之官制官規如官等、職等部分,統一由考試院來規範核備,至於員額配置則由行政系統就其業務需要而定之。吾人以為公務人員任用法第六條規定職等標準及職務列等表,由考試院定之或核定,其立法原意,旨在取得某一時點全國性適用之準則,依現行規定倘各機關於其組織法律、組織規程、組織編制表修正時,均應配合修正職務列等表或於職務列等表修正時,應即修正各機關之組織法規,均有其實際執行之困難,所以,修正公務人員任用法,規定各機關之組織法規中,均不列職等,完全依照職務列等表規定,必可做到統一中有彈性。
2.有關「備查」部分:就考試院憲定職權及立法原意,關於人事法制事項,係屬中央事權,且其「備查」之原意即「核備」,因為有關各該組織編制中,常任文官之職稱列等部分,有與中央考銓法規不符者,各該機關應予配合修正,否則上開人員之任用則不予銓審。惟最高行政法院八九年度裁字第一三二五號裁定:「備查之效力依照地方制度法第二條第五款所訂『備查:指下級政府或機關間就其得全權處理時業務,依法完成法定效力後,陳報上級政府或主管機關知悉之謂。』觀之,備查僅係一種觀念通知,並未產生任何公法上法律效果,而主管機關亦無否准其備查之權限。」此一裁定,顯示之見解,是否對於考試院上開職權有所影響,值得觀察。
二、兩自治法時期之人事、主計、政風、警政主管及省政委員任免問題
(一)議題緣起:
八十三年七月二十九日公布施行之省縣自治法第三十五條及直轄市自治法第三十條第三項規定省(市)政府一級機關首長職務均比照簡任第十三職等,除副省(市)長一人、主計、人事、警政及政風主管由省(市)長依法任免外,餘由省(市)長任免之。由於上開條文中關於主計、人事、警政及政風機關首長職務性質及任免權責之規定有欠明確,各方意見不一,允宜加以釐清。
(二)研商經過:
八十四年二月十六日考試院第八屆第二一一次會議,行政院人事行政局就上開主管職務之職務性質及其派免作業程序提出報告,重點如次:
1.省市政府主計、人事、警政及政風主管為事務官:
「省縣自治法」第三十五條第三項及「直轄市自治法」第三十條第三項之「依法任免」究依何法,在適用上發生疑義,行政院爰於八十三年十一月二十六日以台八十三內字第四四三六三號函釋:「省縣自治法第三十五條第三項暨直轄市自治法第三十條第三項所稱之『主計、人事、警政、政風主管』,依主管機關內政部之認定,係屬事務官。」上開認定主要係基於以下理由:
(1)依「省縣自治法」第三十五條第三項及「直轄市自治法」第三十條第三項後段規定,除副省(市)長一人、主計、人事、警政及政風主管,由省(市)長依法任免外,餘由省(市)長任免之。上述主計等主管依上開規定既係與列簡任第十四職等之副省(市)長(事務官)職務並列,就法理觀點而言,應同屬事務官性質。
(2)上述所稱依法任免,應係指依「主計機構人員設置管理條例」、「人事管理條例」、「警察人員管理條例」、「政風機構人員設置條例」及「公務人員任用法」等有關規定任免之意,而依上開各專屬人事法律規定,省市政府主計、人事、警政及政風主管職務均為事務官。
(3)內政部警政署為全國最高警察機關,該署署長之官等現列「警監」,係屬事務官,又依內政部警政署組織條例第二條規定:「內政部警政署承內政部部長之命,執行全國警察行政業務,統一指揮、監督全國警察機關執行警察任務。」如省(市)政府警務處長(警察局長)係以政務官進用,則不符合指揮監督原理,故宜屬事務官。
2.省市政府主計、人事、警政及政風主管之派免作業程序:
(1)我國人事法制,對於主計、人事、警政及政風人員之管理,係分別制定專屬法律,並採行一條鞭之建制方式,由中央主管機關統籌管理,依現行之主計機構人員設置管理條例等四項有關人事管理專屬法律規定,台灣省及台北、高雄二市政府之主計、人事、警政及政風主管,其任免係分屬行政院主計處、人事行政局、內政部及法務部等各該中央主管機關權責。惟八十三年七月二十九日制定公布之省縣自治法第三十五條暨直轄市自治法第三十條復規定,省市政府主計、人事、警政及政風主管由省市長依法任免。既規定由省市長任免,又規定應「依法」任免,遂形成法律競合現象。此一問題經有關機關提出後,由行政院邀集中央各有關主管機關及省市政府開會研商,再經行政院綜合各機關意見審慎考量後,於八十四年二月七日以台八十四人政力字第○三六八九號函作成補充規定:
(2)省市長民選後,有關省市政府主計、人事、警政及政風主管之派免,應先經由中央各該主管機關與省市政府相互協調同意後辦理。亦即中央主管機關擬調整上開主管人選時,應先洽商省市政府同意;省市政府亦得洽商中央主管機關調整上開主管人選。
(3)至有關省市政府主計、人事、警政及政風主管派免令之核發,應先由中央各該主管機關依專屬之人事管理法律任免後,再由省市政府依省縣自治法、直轄市自治法規定據以任免。
3.上開補充規定係考量下列理由:
(1)就人事法制而言,依憲法第一百零八條第一項第十一款規定,中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障,係由中央立法並執行之,或交由省縣執行之。另查省縣自治法暨直轄市自治法規定,省市政府主計、人事、警政及政風主管之任免權,並非地方自治事項,應屬於中央主管機關權限。再者,現行之主計機構人員設置管理條例等專屬之人事管理法律已明定省市政府主計、人事、警政及政風主管由中央各該主管機關派免之。且省縣自治法第六十五條及直轄市自治法第五十五條均規定:「本法公布施行後,各相關法規未制(訂)定、修正前,現行法規仍繼續適用。」是以,上開各有關法律在未修正前,應仍有其適用。中央各該主管機關應得依據各有關法律核定派免省市政府主計、人事、警政及政風主管。
(2)就業務需要而言,由於主計、人事及政風機構均具有監督輔助機關業務正常推展之作用,必須維持超然獨立之客觀立場,始易發揮澄清吏治,提高行政效率之功能,故向採一條鞭之統籌管理建制。另警政業務,由於警察係配備武器之人員,其執行法令必須統一指揮,始能掌握時效,否則將直接影響人民生命財產安全及國家社會之長治久安,是以,必須超越黨派之外,保持中立。
(3)人員管理而言,由於主計、人事、警政及政風等四類人員所掌業務性質較為特殊,故各有其專屬之人事管理法律規定,依行政院八十三年十一月二十六日函釋:省市政府主計、人事、警政及政風主管職務,依主管機關內政部之認定,係屬事務官。且上開人員之派免,尚涉及考績、遷調、退休等事項,如予割裂,對其業務遂行與人員管理,均恐生窒礙,是以,應依其專屬法律規定,由其中央主管機關遴派。
(三)考試院會議決議情形:
八十四年三月十六日考試院第八屆第二一五次會議,經就省市政府主計、人事、警政及政風機關首長(主管)職務性質及任免權責決議如次:
1.省市政府主計、人事、警政及政風等四機關首長,依省縣(直轄市)自治法第三十五(三十)條第三項規定,應由省(市)長依法任免。
2.省市政府主計、人事、警政及政風等四機關首長之職務屬性為「事務官」。
3.附帶決議:本案由於省縣(直轄市)自治法第三十五(三十)條第三項條文前後段文字規定有欠明確,適用上產生疑義,為解決爭議,考試院基於職掌,特以主管公務人員法制之立場,作以上之決議,惟正本清源之道,仍應修正相關法規,故建議省縣自治法、直轄市自治法、主計機構人員設置管理條例、人事管理條例、警察人員管理條例及政風機構人員設置條例等本案有關之法規,除人事管理條例宜由銓敘部檢討研修外,餘請銓敘部洽請各該法規主管機關檢討研修。
(四)省政委員設置問題:
有關省政委員之設置問題,省政府於其組織規程第三十一條規定:「省政府置省政委員十一人至十五人,其職務比照簡任第十四職等,隨省長同進退,由省長任免之。」,銓敘部的基本立場是:不反對設置省政委員,惟如設置之省政委員屬政務職(省政府擬議為比照簡任第十四職等),則應有法律之依據(如省縣自治法),地方機關不得以組織規程逕行設置政務職位。銓敘部係引據憲法第一○八條第一項第十一款規定:中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障,由中央立法並執行,或交由省縣執行之。復以憲法第八章將考試權盡歸於中央(考試院),可見官制官規事項,屬於中央立法權限,政務職位之設置,自屬由中央立法之官制官規事項,地方政府以行政命令層級之組織規程,逕行設置政務職務,實質上已侵害中央權限(銓敘部,1995:115-146)。從銓敘部的論點,似言之成理,且如放任地方政府得自行設置政務職務,在地方權利意識高漲的情形下,恐將造成一國多制,並嚴重衝擊文官體系。所以,就法理言,省政府有設置之權,但當時以「台灣省政府組織規程」訂定而不以法律為之,在程序上有瑕疵。就理論言,省長制下的政府,並無設置省政委員的必要,似可由副省長或省府顧問來參贊省政並處理跨廳處等事務,以免為人非議,顯為政治酬庸(薄慶玖,1995:9)。然因省政委員之設置有其歷史背景意義,且規範政務人員之「政務人員法草案」尚未完成立法,考試院審查後未作成備查與否的結論,惟建議修正省縣自治法及儘速完成政務人員法之制定,以謀求解決。但省政委員的問題,在「精省」確定後,已迎刃而解。
(五)後續發展情形:
「省縣自治法」及「直轄市自治法」業於八十八年三月三十日廢止,另「地方制度法」於八十八年一月二十五日公布,依「地方制度法」第五十五條第二項規定,直轄市政府所屬一級機關首長中,主計、人事、警察及政風首長由市長依專屬人事管理法律任免。同法第五十六條第二項規定,縣(市)政府一級單位主管或所屬機關首長中,主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長,由縣(市)長依專屬人事管理法律任免。依上開地方制度法、公務人員任用法及主計、人事、警政、政風人員專屬人事管理法律規定,並循地方自治與責任政治之精神,上開人員之職務性質應為常務人員,其任免由直轄市市長或縣(市)長依各該專屬人事管理法律辦理。
(六)檢視評析:
1.在民選省(市)長就職不久,即發生中央與地方人事權、組織之爭議。前者,指省市人事、主計、警察、政風四首長任免權,所爭為人事主導權,即希冀在法律上確認省(市)長具有最終任免權,而不堅持必須是政務人員;後者,指省府設置具有政務性質之省府委員,為行政組織(人事)權,在民選首長面臨民意期待與政治生涯規劃之時,中央與地方人事權之爭議,非僅政黨屬性考量,即便是同一政黨,同樣發生可能的爭議待決。
2.我國對於人事、主計、警察及政風機構之運作,向來採取由中央統一任免、遷調、考核…..等,而自成一體系,非僅中央各機關如此,地方各級機關政府亦然受到制約,誠是國家為對全國各機關人事等業務產生指揮監督與中央管控協調功能,以提昇行政效率。惟於地方自治之逐漸落實與民選地方首長之責任政治要求,基於價值鐘擺與實務運作,對此人事等一條鞭制度產生極大的衝擊,如何維持民主與效率與平衡軸點,是各該主管機關應重視的課題。
三、地方制度法時期之縣(市)政府一級單位主管職務列等調整問題
(一)問題背景
立法院於八十八年一月十三日完成地方制度法之立法程序,並經總統公布施行,且於精省之後,即將進行台灣省政府功能業務與組織調整之際,考試院應地方機關首長之要求,於八十八年四月二十九日考試院許院長邀地方各縣(市)長參與「縣(市)政府一級單位主管職務列等調整座談會」,與會縣(市)長多數主張各縣(市)政府職務,不應依人口數分級列等及各縣(市)政府主任秘書、一級單位主管之職務列等應予調高。銓敘部經參酌上開意見,並考量「公務人員任用法」規定、各縣市一級單位主管職責程度相當、正副縣(市)長支薪未分級及多數縣(市)要求等因素,對各縣(市)政府主任秘書及一級單位主管之列等依不分級列等之原則,規劃職務列等調整擬案;嗣於八十八年五月二十九日銓敘部邀行政院人事行政局等相關機關開會研商,就各縣(市)政府主任秘書、一級單位主管、參議等職務列等獲致共識,並決定中央機關職務列等不予調整、直轄市政府、台灣省及福建省政府均暫不調整,薦任第八職等以下職務不予調整。據以擬具地方機關(直轄市除外)職務列等調整擬案報考試院審議。
(二)審議情形及結果:
本案經八十八年六月三日考試院第九屆第一三四次會議決議交付全院審查會審查。審查報告提經八十八年六月十日考試院第九屆第一三五次會議審議通過,其重點如次:
1.地方機關職務列等調整擬案部分︰
(1)縣(市)政府部分︰主任秘書︰擬均列簡任第十一職等至第十二職等。‚一級單位主管及擬增置之參議職務︰擬均列簡任第十職等至第十一職等。ƒ其餘職務配合調整。
(2)縣(市)政府附(所)屬機關部分︰
機關首長列等區分為簡任第十職等至第十一職等(原列等與縣市政府一級單位主管相同者;薦任第九職等(原列薦任第八職等至第九職等者)。薦任第七職等(原列委任第五職等或薦任第六職等至第七職等、委任第五職等至薦任第七職等者)。
‚其餘職務配合調整。
(3)縣(市)議會部分︰
主任秘書︰均列簡任第十一職等至第十二職等。
‚一級單位主管︰均列簡任第十職等。
ƒ其餘職務配合調整。
(4)鄉(鎮、縣轄市、區)公所部分︰
省轄市區長︰擬均列薦任第九職等。
‚主任秘書︰擬均列薦任第八職等至第九職等。
ƒ其餘職務配合調整。
2.審查會考試委員相關發言意見,交銓敘部參考者︰
(1)各縣(市)一級單位主管等職務列等調整並增設副主管職務後,現職一級主管如未具修正後職務之任用資格,應予調整職務,不宜以現職留用,俾符本案職務列等調整之精神係為組織重新建構及進用人才之意旨。
(2)本案部份審查委員建議宜區分等級規劃列等,惟多數委員認本案已確定各縣(市)不分級列等,銓敘部宜協調內政部於修正「地方制度法」時維持縣(市)不分級之規定,俾免形成分級後復要求提高職務列等之情形。
(3)本案未納入調整列等之各縣(市)戶政事務所主任、鄉(鎮、縣轄市、區)公所及各級地方機關課(股)長(如地政事務所)等其他職務應否調整等問題,請銓敘部通盤檢討,納入下一階段職務列等調整案報院審議。
(4)銓敘部宜建議相關機關儘速完成「行政區劃法」之立法,並修正「地方制度法」,以解決目前各縣(市)、鄉(鎮、縣轄市)人口、土地差距懸殊之問題。
3.本案有關地方機關職務列等表業於八十八年九月十三日由考試院修正發布。
(三)檢視評析:
1.考試院院長首次邀請全體考試委員、相關部會首長與各縣(市)長研商縣市政府一級單位主管職務列等調整之座談會,直接面對面溝通,就政府再造,省府組織功能業務調整與地方事務與人事需要,充分交換意見,具有正面意義與實際成效。
2.縣市政府一級單位主管職務列等之調高,會中具有高度共識,此舉為解決長期地方公務人員職等偏低,人力素質難以提高,亦為呼應精省與地方分權化之需求。調整之際,亦已考量各層級機關之實際情形,作合理平衡之規則設計。
3.關於職務列等之調整標準,關涉機關層級差異與重要性、職務相關之業務繁簡難易、職責程度與管理知能條件等因素。所以,如職等調整,過高,將找不到具有資格條件者,過低則無法吸引人才及鼓勵人才下鄉。本案修正調高一至二職等後,據人事主管座談及實際了解,目前各縣市政府一級主管尚存有未具資格條件者,應即依相關規定處理,亦有中央欲借重長才,而同意至該機關服務者之意願遞減。為避免各級主管人員產生「彼得原理」現象與問題,應請加速各項管理才能訓練,以為因應與解決。
四、研議建構消防人員一條鞭之人事管理體制問題
(一)中央與地方消防機關人事管理體制有關規定
1.組織體系方面:依消防法第三條規定,消防主管機關,在中央為內政部,在省(市)為省(市)政府,在縣(市)為縣(市)政府。災害防救法第四條規定:「本法之主管機關:在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。」台北市政府消防局組織規程規定,該局置局長,承市長之命綜理局務,並指揮監督所屬員工。此外,各縣(市)消防局組織規程亦有類似規定。依上開法規規定,消防署對地方之消防機關似無指揮、監督權限。惟查消防署組織條例第二條規定,該署承內政部部長之命,執行全國消防行政事務,統一指揮、監督全國消防機關,執行消防任務。第七條規定,該署置署長一人,綜理署務,並指揮、監督全國消防機關及人員。第十五條規定,該署為執行消防業務,對各級消防機關得發布署令。依上開規定,消防署又具有指揮、監督地方消防業務之法令依據。
2.人事權限方面:依地方制度法第五十五條第二項規定,直轄市政府所屬一級機關首長除主計、人事、警察及政風首長,依專屬人事管理法律任免外,其餘職務由市長任免之。第五十六條第二項規定,縣(市)政府之一級單位主管或所屬機關首長,除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長,依專屬人事管理法律任免,一級單位主管中三至五人,得由各該縣(市)以機要人員方式進用外,其餘均由縣(市)長依法任免之。自消、警分立後,消防機關係屬一般行政機關,因無專屬之人事管理法律,故地方消防人員之任免權責為直轄市長或縣(市)長,消防署對於地方消防機關並無人事任免權限。
(二)實際個案反映之人事管理體制問題
內政部消防署於八掌溪事件後檢討,認為現行消防機關未建立一條鞭之人事管理體制,導致消防政策無法落實推行,建議制定「消防人員人事條例」。其所反映之問題可歸納為六項:
1.消防人員採雙軌制任用,致權益失衡、管理不易。
2.消防人員遴任標準未能齊一,無法維繫消防人員基本素養。
3.消防人員定期請調作業未能統一辦理,且缺乏評比機制,影響請調作業之公平性。
4.未能兼顧消防人員職務歷練及期別倫理等升遷因素,致消防人員士氣不振。
5.未實施地區調任制度,消防人員職涯發展受限,影響士氣。
6.無統一之消防指揮體系,缺乏相互支援功能,致消防政策無法落實推行。
(三)考試院之因應措施與作為
考試院為改進消防人事法制,促使消防業務專業化,特別成立「考試院改進消防人事法制專案小組」,由蔡前考試委員文斌擔任召集人,成員包括考試委員、相關機關首長、考試院及銓敘部相關主管人員等,除參考外國消防人事法制文獻外,並前往消防署等機關實地考察及研究,提出具體結論及建議,提經八十八年九月九日考試院第九屆第一四七次會議審議通過,該專案小組之具體建議如次:
1.消防機關應改採單軌任用制度。
2.消防機關適用之人事法律及制度方面,基於簡併特種人事法律原則,並期有效解決消防機關現存問題,及爭取整建消防人事法制之時效,決議適用「公務人員任用法」,採行官等職等併立制單軌任用並視實際需要準用「警察人員管理條例」相關特別規定。
3.考試院有關消防機關應於五年內改採依「公務人員任用法」單軌任用制度之決議,其五年執行期限(至八十九年六月屆滿),得視相關配合措施之作業實際需要,酌予展延。
4.各特殊單位消防部門宜納入公務消防體系,並請內政部繼續協商交通部等有關機關,以促其成。
依考試院專案小組之研究結論,認為制定「消防人員人事條例」,建立消防人員一條鞭之管理體制,雖可解決部分消防機關用人問題,惟制定新法內容尚待整體規劃,且依「地方制度法」第五十五條及第五十六條之規定,消防人員之任免係屬地方政府首長權責,外國消防事務亦多屬地方政府權限,中央政府並不介入,如擬建構一條鞭之管理體制,除於法制及實務上仍有困難或疑慮外,勢將影響地方政府用人權,恐將引起爭議,因而導致立法時程難以掌握,反將使消防人事法制長期處於不確定狀態。可依消防署組織條例規定,強化一元化救災作業體制,包括消防人員之訓練與消防設備之檢驗等,以解決現行消防救災問題。
考試院業於八十八年九月九日第九屆第一四七次會議及八十九年三月二日第九屆第一七二次會議,決議消防機關應適用「公務人員任用法」,採行官等職等併立制單軌任用,並視實際需要準用「警察人員管理條例」相關特別規定。考試院並規劃消防機關實施單軌任用相關配合措施,對於現職人員各項既有權益之保障、待遇及訓練等,均予納入;另同意內政部所擬為因應消防機關改採依「公務人員任用法」單軌任用制度規劃方向及配套措施等相關事宜,包括對於消防人員專業水準之提昇、區域調任制度之建立及進用問題之解決等方案。
(四)檢視評析:
1.人事法制之建立與調整趨勢,係以非必要不同意研定其他一條鞭之人事管理體制。此由考試院研擬「公務人員基準法」草案,即期整併各類人事法制體系,及本次不同意消防機關建構消防人員一條鞭人事管理條例可得明證。且以地方機關推動地方自治業務,往往稍有不順,嘗謂:法規未鬆綁、人事法制僵化,殊不知允宜積極培訓可用人才,提高地方自治之治理能力,提出多項可能解決方案,包括人事法制鬆綁之配套措施等。
2.有關用人彈性規定方面:本案消防人員之進用,除高普特考外,另考試院辦理專技人員考試消防設備人員考試,消務設備師(士)從事相當職務二年以上,成績優良,得轉任公務人員消防技術工作,對消防人力充實,應有助益。又銓敘部正研究政府與民間機構人才交流相關法制,更有助於人才運用。
肆、地方政府人事權運作之評估與發展
中央與地方關係之良善與否,關涉國家政務之推動與地方自治之成敗。中央推展民主政治,必須要有地方自治之配合,以為基石;而地方自治需要中央各項行政資源,所以,雙方應是相互依存與共生共榮的。在地方政府人事權運作過程中,確實有許多問題待予檢討改進,包括在落實地方自治與強調考銓獨立兩項憲政價值的相互競爭(許志雄等,1998:1300)或相互合作之議題上。雖然上一節對中央政府與地方政府人事權爭議與結果已提出分析,惟未來地方人事體制之發展如何?值得關切。茲分地方政府人事權運作之評估、人事權分配類型與人事權劃分相關問題等三項加以述明之。
一、人事權運作之評估
在地方政府人事權的演變過程中,其所體現之人事體制的價值變遷,似可參照美國學者艾略特(R、H、Elliott)(1985:7)所提列舉之菁英主義、種族主義、性別主義、功績主義、保障(護)主義、行政(主官)領導、社會代表性、專業主義….等人事行政價值觀來分析,於地方自治綱要時期,地方首長之任免權與遷調權未得應有之授權,再加上各種專屬人事管理法律規範與中央行政規章之限制,更顯示出地方首長人事權之低落。所以,此一時期可能展現的人事行政價值,應是偏重於菁英主義、保障(護)主義、行政(主管)領導等特質。
在兩自治法時期,由於政治力的加入,使得省市政府中,除四種專屬人事管理法律之首長外,均改成政務人員,於此過程,似乎與美國傑克森總統以「行政改革」為理由,正式將分贓制度化,他認為行政職務任期過久,不僅疏離民眾,而且悖離公共利益,並導致文官體制「過度老邁」(superannuation)的情形,尸位素餐抱殘守缺,有違「政府職位屬於公民財產,符合資格之公民皆有權任職」之民主原則(Rosenbloom,1993:202-203;江岷欽,1998:5)。此時公務職位的進用標準首重於「政治忠誠」(politicalloyalty)之情形,有其相近之處。而且在此一時期,地方民選首長對於其人事權與組織權均主張應有更大的自主性。至於如何定位?確實發生不少中央與地方自治權之爭議,就人事權之定位而言,薄慶玖教授有較持平之論,他認為,沒有人事權,嚴重違反機能一致的原則,亦難讓省市長能負全部政治責任;但民選地方行政首長人事權太大也有缺點,因為如果地方政府所有公務員或官吏都由地方首長任免,則曾在美國盛行一時,並為人所詬病的分贓制,將可能在我國流行。其結果,將使政府職位成為政黨或政客的角逐物,以及政爭報酬的獎勵品,政府人員水準勢必日趨下落,所謂民主政治或地方自治將成為政黨鬥爭的別名,所謂公務將形同黨務。果爾,官箴不修,行政道德敗壞;官吏選用,不依治事才能,而靠政治背景;政黨、派系傾軋,挑撥播弄,唯官是爭,明爭暗鬥等情事,將會出現。是以對民選地方首長,人事權略加以限制亦有其必要(薄慶玖,1995:7-8)。
復從地方自治本質來看,地方自治的本與在於「由地方之人處理地方之事」,至於處理地方事務之人事是否為政治任命應為次要。再從世界潮流而言,一九九0年代,世界興起一股政治再造的熱潮,其中人事體制的再造為各國所重視,美國政府對於人事體制亦有頗多的變革,朝向分權化的人事管理,但分權、鬆綁仍有一定的界限,確保功績原則精神則是最後的底線(施能傑,1998:11)。此一論點並非反對賦予地方行政首長人事權,而是希望制度設計時,應考量責任政治與功績精神的平衡,或尋求政治價值與行政價值的鐘擺平軸點,強調政治回應、行政領導、功績主義與專業主義,以維護地方自治精神。就地方制度法之設計,似乎較為接近此一理想。且以台灣地區現況而言,已進入高科技時代,公務人員之專業性及業務複雜性遠甚於以往,透過具有經驗高素質之常任文官推動政策有其必要性,所以地方機關人才之培育就更形重要了。
再者,我國中央與地方人事權的爭辯中,有關新任首長有無絕對權力更換其一級主管,應否開放更多的政治性職位,以利首長的運用,而這些政治性職位係新增職務或是佔用原有文官職務,是可以進一步討論的。吾人於前指出,在地方自治綱要時期,曾發生民進黨縣市長要求中央「接收」原國民黨籍主管的情形。可見文官的專業性與中立性尚未建立,亦未受到應有的重視。當然,任何一位民選首長,均希望透過有效的領導,以達成對選民的政策承諾。至於有效的行政領導該如何達成,則有不同的論點,有主張行政首長應該儘可能運用人事權直接控制各層級的管理者,創造同舟共濟的領導文化,因此當最高行政首長異動時,各層級管理者也應隨著異動,此即基於行政主官領導的觀點。又如果文官久任愈形專業,對於不瞭解政府運作情形之外來政治任命者,多少會有「看笑話」的心態,而政治任命者以改革者自居,已先樹立彼此緊張的因子。黑克羅(HughHelco)根據歐洲的經驗指出:「對官僚體系進行負責任的政治控制,不必然是政治任命者人數的函數,事實上,兩者的關係可能剛好相反」,再如菲佛納(JamesP.Pfiffner)曾說:「如果政府欲兼具回應性與效能性,那麼就必須融合政治任命者和永業文官的優點,期能取得適當的平衡。」(引自施能傑,1996:80-105)。亦即筆者多年來強調的文官體制之調整,是如何求得以憲法或憲法精神為主軸,在政治價值與行政價值之間取得平衡的軸點,即不同時空環境下,在民主與效能中作最佳的抉擇。
此外,人事之一條鞭管理體制及中央集權的作法,雖助益於官吏之選任、官箴之維護與效率之提高,惟難以因應不同地方人事管理的彈性需求,如台北縣與澎湖縣,二者不僅有地域面積、地理環境之差異,人口數量、成員結構亦均有別,適用同一套管理措施難免有所扞格(關中,1997:101-106;施能傑,1998:503-505)。所以如人事人員素質、管理知能與民主專業素養不佳,一條鞭的管理往往使得首長的人事權行使遭受嚴重而不利的影響,非但未能發揮人事一條鞭制度優點,且造成負面的評價,值得深思。
二、人事權分配類型方面
在聯邦制國家與單一國的兩個極端間,中央與地方(洲或省)的地方人事權的分配,存有多種不同的可能,依許宗力教授認為:理論上依地方自主權之強弱與較化約的方式,至少就有如下五種不同可能設計:分五種類型,依序是:
(一)地方自訂標準,並自行選任,中央只保留司法監督權;
(二)地方自訂標準,經中央核定或核備後,再自行依此標準選任;
(三)中央設定原則性標準,地方在不違背該原則的前提下,再自訂標準,自行選任;
(四)中央設定標準,地方再循此標準自行選任;
(五)中央設定標準,並自行檢定合格人員名冊,供地方選任。
以上係就中央與地方人事權中之選任自主程度而區分,如此眾多人事權分配類型中,究以何者為當,當然應視各該國憲法的設計而定。倘憲法不自明定,但另方面又規定地方自治基本建構原則屬中央立法事項,中央的立法者對此即擁有很大政策形成的自由空間。我國憲法增修條文第八條授權中央立法者,以法律規定省、縣地方制度,所指的就是這一種情形,亦與憲法本文第一百零八條第一項第一款明定之意旨相同(許宗力,1995:17)。
至於我國在中央對地方的人事監督,許宗力教授認為,最低限度應採前述第五種人事權分配類型,也就是至少讓地方擁有一定程度的選任權。而在立法政策的考量方面,考試、銓敘、保障、撫卹等各方面,採前述第一與第二類型,固能顧及地方個各的需要與特色,惟一國多制不宜採行。至若第五型,即令合憲,但中央監護程度太強,在歷經長期中央集權,地方自治亟待呵護與推廣的今日,亦不宜採。第三類型,中央制定地方公務人員基準法,就公務人員法制中有必要全國劃一事項,明定於基準法中,供各地方一體遵行,並預留制度與空間,俾地方制定各自的某某省或市或縣公務人員法時,能夠自由揮灑,以收因地制宜之效,認為最值推介。又最低最低限度也應採第四類型,亦即由中央制定專門規範地方公務人員制度的地方公務員法,再交由地方各自遵行(許宗力,1995:19)。對於上述觀點,可供作進一步評估與討論,暫不定論。
再者,地方人事體制為地方自治權核心事權之一,如何達到人才主義或功績制度,完成政府機關之任務與使命是必要重視的。上述之分配類型,其核心指標在於地方自主性之程度,而黃錦堂教授則以另觀點,提出中央與地方人事體制之設計,在立法體制上,可認為三類:
(一)由中央訂定基準並預留空間給地方作彈性設計;
(二)地方政府、議會聯合作成決策;
(三)由地方政府與議會作成決策,但必須送交上級核可,上級持有很寬鬆的審查標準。
對於這三大類模型嚴格言之,並沒有絕對的優劣。黃教授認為:若上級政府十分賢明,能夠與時俱進,不斷調整地方所需的員額以及職等,並且考慮到鄉鎮市、縣的不同特色而作類型化的規定,則一切事達成正義;若鄉鎮市、縣政府均十分賢能,沒有派系或政黨的對抗或作梗,而且民意監督有相當好的傳統,則相關權限交由地方政府自行處理也應該可以得到正義;第三種模型也可以有正義。至於台灣地區,渠指出:在地方制度法施行之前,是由中央政府或省政府設定基準,雖從「台灣省各縣市政府組織規程準則」常常修改的事實以觀,省政府有考慮地方組織之調整,然就員額以及職等,調整幅度不是很大(黃錦堂,1996:212)。在地方制度法施行後,即有大幅改善,如此,政府在規劃立法,是考量政治情勢與地方自治實際需要,而採漸進方式改革的。
有關中央與地方權限劃分的決定程序,不外「中央集權」、「各級政府共同決定」、「中央決定但經由地方聽証」或「中央集權而地方有權聽証,並加上專家學者與社會公眾參與」等模型;(趙永茂,1996:卷20,期4.19)。至於有關各級政府間因權限發生爭議之處理,在我國依憲法第一百十一條規定,中央與地方權限遇有未列舉事項之爭議時,由立法院解決之;在中央政府與地方自治權發生爭議時,由大法官會議解釋。在現行憲定架構下,如實際運作過程中,再發生人事權上的爭議時,試問宜先建立何種機制,以期合理解決?
要之,有關中央政府與地方人事權之分配類型,無論在理論上或各國的經驗,似無定論可言,均須考量各國政治制度之設計與實際需要而定;上述學者所作分類與建議,有其時空背景與需要,為因應目前政權輪替之新政治情勢與國際地方分權化之思潮,何種改革途徑最為可行,確實值得深思與配套設計,至於人事權爭議解決機制之建立,亦是必要研究的課題。
三、人事權實際運作相關問題方面
依據憲法第一百零八條第十一項規定,「中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之。」此關涉是否應區分國家公務人員與地方公務人員,且因中華民國管轄地區之不同,憲法規定落實實際層面,是否應考量其時空環境之差異;復因中央政府遷台以來,各級地方政府對「自治事項」與「委辦事項」未予明確劃分,致地方公務人員之管理均一體適用。於今為因應地方分權化潮流暨因應地方自治需要,及解決有關人事權、組織權及相關實務運作爭議(財政收支劃分、國土規劃與都市計劃審議、專責制度、水資源管理、地方金檢制度、警消、及公安檢查……),在台灣地區,有無必要另定「地方公務人員法」?
(二)在人事、主計、警政及政風首長之人事權上,由中央負責任免、遷調、考核等事項,而地方首長則擁有建議、選擇權、同意及考核等個別之實質權責下,並考量台灣地區之特殊時空環境,其一條鞭制度是否有必要在未能配套規劃之前,即建議作調整?
(三)在精省前「直轄市」與「省」位階相近,所以,直轄市與省政府以下之縣市在資源分配方面較優厚,在人事權、任免權方面較為寬廣、職務列等亦較高;於精省後,「縣」雖已屬中央直轄性質,然各縣、市間之人口多寡、自治業務繁簡,都市化程度差距懸殊,在未「廢置分合」(蔡茂寅:2000:61-68)或重新予「行政區劃」之前,有無必要弭平兩者之法律地位,使直轄市與縣市人事權完全平等(包括一級機關、單位數,及其首長、主管之職務列等),其可行性如何?
(四)目前直轄市之一級機關首長,除人事、主計、警察、政風首長外,均屬政務人員性質(地方制度法第五十五條參照);相較於縣(市)政府一級機關單位之首長或主管中,除人事、主計、警察、稅捐、政風主管依專屬人事管理法律任免外,可有五名一級單位主管得由縣(市)長以機要人員方式任用之,其餘均由縣(市)長依法任免之(地方制度法第五十六條參照),未來調整方向,兩者有必要完全平等?若為肯定命題,則是直轄市就縣(市)為宜?或縣(市)就直轄市為宜?或其他方式?
(五)在兩自治法時期,黃錦堂教授建議:由中央設定不同類型之縣(市)、鄉(鎮、市),分別訂定合理基準,並在各類型內加以足夠的調整空間(彭錦鵬主編,黃錦堂,1996:211-213)惟在。八十八年九月十三日各縣市一級主管方面,依相關職務列等均提高一至二職等。至於次一層級方面,依現行地方行政機關組織準則第十七條規定,縣(市)長一級單位以下得設課、隊,最多不得超過七個;其所屬一級機關下得設課、室或其他特殊單位,除清潔隊外….,人數達十人以上者,得分股辦事;其所屬二級機關下得設課、股、組、室,最多不得超過八個。……」內政部八十九年七月二十六日內政部台(八九)內民字第八九0六五一七號令)。試問是否須再由中央設定不同類型,在縣市政府或鄉鎮市公所各一級單位及次一級單位之主管數與員額、配備等方面,設定較大彈性調整空間,其可行性如何?其精確細密設計之原則為何?

伍、結 語
吾人檢視四十年來我國中央政府在國家(政府)發展過程中,對於國家安全、社會穩定、經濟發展和民主憲政等四目標有高度的共識。又為了國家安全和整體經濟發展,台灣地區的政經體制,一直表現是由中央政府主導、控制的威權體制。由於中央政府長期強調法統、黨、政、軍、特一元化、政府對民間的分配、中央控制地方等原則,必然對政府體系運作與文官制度產生影響(蔡良文,1998:57)尤其對地方自治之發展,地方民選首長之人事權等產生影響。
由於人事行政是由政治、經濟、社會環境、習俗、理想、法制及心理等因素,所融鑄成的動態體制(蔡良文,1999:21)。所以,中央地方政府人事權之演變、互動與爭議,何嘗不須考量上述特質。又依Eclock認為地方政府於中央政府互動中,可能有三種定位,即:(一)地方政府是中央政府的派出機關;(二)地方政府與中央政府是合作的伴伴關係;及(三)地方政府是一個自主性(autonomous)的團體(1986:2-7)。我國過去地方自治制度,由行政院、省政府的行政法規加以規劃實施,中央政府直接監督與支援地方自治;至兩自治法通過施行,迨至地方制度法之通過施行,中央與地方關係均作調整與定位。目前或許可以憲法上的民主原則、法治國原則及垂直式的權力分立所形成的中央與地方均權制度等為其定位之思考方向。至於其職能角色,亦可由上述之互動關係與定位中,來找尋其脈絡與方向。
回顧國內實施地方自治以來,在地方自治綱要時期,中央政府對省市自治採取「管制性政」(regulatorypolicy);在兩自治法施行時期,對省市自治部分,可謂採取「自我制性政策」(self-regulatorypolicies),其原因可由兩自治法之制定過程充分顯示民選省市長之厚實的政治經濟、社會資源與政治實力,直接與間接主導或影響整個自治法制內容,使得中央權限普遍下授,尤其是省市長之自治權責授予尤然。至於縣市長與鄉鎮市長之權限則變化不大。迨至地方制度法時期,由於台灣省政府成為「有條件之公法人」,至少已非地方自治團體,而直轄市長之權責變化不大,縣長、鄉鎮長之權限變化較大。此時,地方制度法較能體現憲法保障地方自治,垂直制衡之分權設計。
展現未來地方自治之發展,除應考量地方政府功能在「治理導向」(governance focus)與「消費者導向」(consumer focus)(Reid,1994:5)之平衡外,應賡續釐清中央政府與地方自治權之分配定位。強化地方人事自主權之運作,讓地方政府職能運作得以增強,以落實維護社會公平正義與勇擔社會秩序維護之責任,共同創造民眾之福祉。
附註:
關於行政程序法第三條第三項明定之事項,不適用該法之程序規定,
其第七款「公務員所為之人事行政行為」之意含及範圍:法務部八十九三月三十一日「行政程序法諮詢小組」第五次會議就上述「公務員所為之人事行政行為」之意含及範圍進行討論,獲致具體結論如次:(1)凡構成行政處分之人事行政行為,因於事後當事人仍可依訴願、行政訴訟程序或其相當之程序請求救濟,故行政機關於為此類行政處分時,即應依行政程序法之規定為之。至於非屬行政處分之其他人事行政行為則視個案情形,由主管機關自行斟酌。(2)改變公務員之身分或對公務員權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害者仍應依行政程序法之規定為之。(3)退休、離職公務員對於行政機關於其具有公務員身分時所為之人事行政行為所提出陳情者,仍依前述(1)之結論處理。(4)本法所稱「公務員」範圍應分別視其事件適用之法律而定,如公務員服務法、公務人員任用法、公務人員保障法等(89.4.12法89律字第008393號函)八十九年十月二十七日考試院暨所屬各部會研商因應程序法實施相關事宜第二次會議決議同意上開結論,並經提報考試院第九屆第二○七次院會在案。


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