汉朝注重依法管理官吏,其中,相继规定抑制诸侯势力的《附益律》;抑制官吏随意提高品级的《尚方律》;考核官吏业绩的《上计律》;规定官制官规的《汉官旧仪》等,使得官吏管理逐步纳入法制的轨道。   
在官吏考核与奖惩方面,《上计律》规定,每年郡守在岁末派出上计掾与上计吏各一名,将本郡各县的农业生产、户口增减及社会治安的情况书写于计簿之上,向中央汇报。对官吏考核有政绩者,予以升迁。对没有业绩者,予以斥责或罢免。如果发现官吏有受贿等职务犯罪行为,将给予严惩。据《汉书•文帝纪》载:“吏受赃枉法,…•••皆弃市”,反映出当时惩贪的严厉性。

唐代出现的开明盛世是与其健全行政法制和注重整顿吏治有着直接关系,而二者之间的联系也极为密切。著名的“贞观之治’’,即是将法治的重点集中在治理官吏上。唐代的“以法治官”并不是将重点放在官吏违法犯罪后的惩治方面,而是从防患于未然出发,制定了一整套规范官吏行事的“常守之法’’,使官吏在从事政务时有章可循,有法可依,从而达到“以法治官”的目的。这就是行政管理的制度化、法律化。唐太宗对中央官员的编制仅定额为730员,并从一开始就将官吏的一切政务活动都纳入法治轨道,以法律的形式规定了政府各部门之间的关系,以及及早制定了对各级官吏的选拔、任用、考课、奖惩、监督和休致制度等等。
    以法治官的具体实施,则是在对官吏的管理方面,处处做到有法可依,有制度可循。
    1.科举制度。唐代官吏的主要来源有两种:一是科举,二是门荫。参加科举的考生有各级官学的学生,经学馆考试合格者,称为生徒;又有地方州县的贡生,经州县解试合格者,称为乡贡。生徒和乡贡到尚书省参加礼部主持的科举考试。科举考试的科目很多,大体上有秀才、明经、进士、明法、明字、明算等诸科。科举考试中第者即取得做官的身份,但这仅是充任官吏的后备军,还不是官。文科之外,还有武举,可通过考试取得当武官的出身。门荫之制,则是因父祖为高官,子孙因而可通过父祖的荫庇,无须经过考试而直接取得出身。如一品官之子,可直接获取当正七品以上的出身;二品官之子,可得正七品下等。
    2.任用制度。通过选拔,取得出身后,还必须通过吏部的考试,才可能得到正式任命为官。据《新唐书•选举志下》说:“凡择人之法有四:一日身,体貌丰伟;二曰言,言辞辩正;三曰书,楷法遒美;四日判,文理优长。三事皆可取,则先德行;德均以才,才均以劳。得者为留,不得者为放。”也就是以身、言、书、判四项为考试内容。先考书、判,即为笔试,既要看书法,又要看判答;合格者再察声、言,即为口试。通过吏部试者,称为“释褐”,意思是从此可脱去标志平民身份的褐衫,而身着官服了。吏部任命官员,不仅针对初释褐者,而且对全体六品以下官,都要定期进行考试,试毕根据考试成绩,再综合考察该官的德、才、劳等诸项,评定品级,予以正式委任,然后报送门下省和中书省审批,最后由皇帝以制敕裁定。对司法官的任用,则吏部须与刑部尚书共同研究决定,然后注拟。武官的任命考试,则由兵部主持。
    3.考课制度。对官吏在任期间行为与整绩的考察称为“考课"。唐代对官吏的考课从内容到程序都已实现制度化和法律化。一切官吏无论高低,每年都有一小考,由本司或州县长官主持;每四年一大考,四品以下官皆由吏部考功司负责,三品以上官则由皇帝亲自考核。考课的方法是根据《考课令》所规定的“四善二十七最法’’进行。所谓“四善,,,是国家对各级官吏从品行操守方面提出的四项共同要求,为:德义有闻,清慎明著,公平可称,恪勤匪懈。有一项合格者为有一善,四项全合格者为四善,皆不合格则无善。“二十七最”,则是根据不同的部门职掌、不同的业务性质,分别提出的27条具体的专业要求。如对司法官员的要求为:“推鞠得情,处断平允,为法官之最”;对监察官员的要求为:‘‘访察精审,弹举必当,为纠正之最”;对军官的要求为:“赏罚严明,攻战必胜,为将帅之最”。这类规定共有27项。各类官吏皆依职事考课,合格者可得一最。根据善、最,定上、中、下三等九级。小考优者,赏之以加禄,劣者罚以夺禄;大考优者,赏以晋升,劣者罚以降职,甚劣者免官,犯罪者追究刑事责任,或贬官免职。
    4•监督制度。考课与奖惩本身就对官吏具有一定的监督作用,但若没有监察机关的监督,则势必流于形式。监察机构定型于唐代,御史台是专门的、独立于一切机构之外的监察机关。御史大夫为台长,“掌邦国刑宪典章之政令,以肃正朝列”。御史台下设台院、殿院、察院,各有分工,又相互配合,有权弹劾百官,参决大狱,监督府库支出,及出使分察地方州县。唐代的监察范围,既包括考察官吏的品德、操守和政绩,监督地方官员和豪强的行为,还有发现人才、选拔人才的使命。
    唐代的监督制度还有谏议制度,设立左右谏议大夫、左右拾遗、左右补阙等谏官,对国家政策、法令的执行情况,以及最高统治者执行政务的情况进行监督、批评,甚至可直接对皇帝本人进行规谏。这既是对监察制度的补充,同时对至高无上的皇帝也能起到一定的约束作用,使之不可为所欲为,而国家却能以法治国,以法治官。
    5•休致制度。唐代专门订立了规范官员休假和致仕的法令。《假宁令》是关于官吏休假的专门法。一般来说,唐代官员每10天休假1日,称为“旬假”,古人有“十旬休假”之说。中秋、七夕、重阳、冬至等有“节令假”;因病、因事有“事故假”;婚丧嫁娶有“婚丧假”等。各种假皆有法定期限,不得超假,超者夺俸;在任期间,连续请假超过百日者,必须“停官”,即停职。致仕即为退休,据《选举令》:“诸职事官,年七十以上,昕致仕。五品以上上表,六品以下申省奏闻"②。退休以后的待遇,五品以上官,仍给半禄;其他官也有永业田可以养老。若过七十仍不主动申请致仕,则将为时议所讥。为提倡惜贤敬老的社会风尚,唐代对致仕官员往往给予一些特殊的礼遇,如有时可以加官一级,有时可另换一名望较高的官衔。
    唐代行政立法除上述内容外,还涉及其他各个方面,如关于田赋、户籍、赋役、征榷、市籴、库藏的规定;关于官手工业、官商业、工程兴造、水利事业的规定;关于科技、教育制度的规定;关于宗教、寺院、僧侣管理的规定;关于少数民族聚居区的行政管理的规定,等等。
    唐代的行政立法,其法规、法令的制定,纲钜目纤,系统而又缜密,从内容到形式都与唐帝国的行政管理相协调,为后世行政立法的发展奠定了良好的基础,其影响深广,不仅限于东邻各国,也远播西方世界。难怪有人认为,西方近代的文官制度渊源于中国古代的行政官僚制度。这种说法并非没有道理。
  ①《唐六典•御史台》。
  ②《通典•职官十五•致仕官》。

1.科举与选官。明代科举三年一试.省一级称乡试,在各省布政司考试,中试者为举人;次年集于京师称会试,在礼部贡院考试,中试者参加由皇帝主持的在宫廷中进行的殿试(又称廷试),考中者称进士。每场考试一般以一日为限(《明史•选举志二》卷七十)。考试内容仍以“四书五经"为主,采用“八股文”形式([清]顾炎武《日知录•拟题》卷十六载:“今日科场之弊,莫甚于拟体”。“场屋可出之题,一不过数十一,富家巨族延请名士,馆于熟家,将此数十题各撰一篇,计篇酬价,令其子弟及童奴之俊慧者记诵熟习,入场命题,十符八九,即以所记之文抄誊上卷”。“卒而问其所读之经,有茫然不知为何书者"。“愚以为八股之害,等于焚书”)。殿试、会试的一甲第一名均称“状元"。
明史•选举志序》中讲:“选举之法大略有四:日学校,日科目,日荐举,曰铨选”。有明一代对乡试主考官的选任非常重视。科举成为获得任官资格的最普遍和最重要的途径。永乐以降,能人内阁者几乎均为进士出身,论资排辈成为任官通例。所谓“掌铨选者,罔论贤否,第循资格”([明]丘浚《大学衍义补•铨选之法》卷十)。官吏的选任分为四种:一是“大选”,一般在双月进行.有新科进士选授、官员大考升迁等;二是“急选",一般在单月进行,主要是对文官的改授、改降、“丁忧”与候补等;三是“远方选",指对边远地区官员的委任;四是“岁贡就教选",指对会试落选的举人选授学正、教谕之类的官员。此外还有“谏选”(从贡、监生中选择可充任州、县正官者)等制度(《明史•选举志三》卷七十一)。
2.考核与致仕。文官有考课之制。分“考满法"与“考察法”。
“考满法”规定:内外官任职满三年为一考,六年再考,九年通考黜陟。每次“考满”分上、中、下三等,即“称职"、“平常”、“不称职"。按三次考核的政绩决定去留([明]申时行等修《大明会典•考功清吏司》卷十二)。
“考察法’’规定:京官六年一察,称“京察’’;外官三年一察,称“外察”。其中的“京察”有“一贪,二酷,三浮躁,四不及,五老,六病,七疲,八不谨"之法。史载:京官自陈其状,由皇帝决定去留。“五品以下老、病者致仕,浮躁不及者降调,疲软不谨者闲住,贪酷者贬为民”([清]嵇璜等撰《续通典•选举三•考绩》卷十九)。万历四年(公元1576年),张居正整顿吏治,建议“考察法”分为“定期考察”、“随事考察”、“访察告诫”三种形式。“称职”者升,“平常”者复职,“不称职’’者免。
然而实际上与法律规定相去甚远。据《明史•邱舜传》卷二二六载,万历十一年(公元1583年)左副都御史邱舜说:京官考满,例书“称职’’;外吏给由,概与保留;“以朝廷甄别之典,为人臣交市之资",徇私枉法,恶无所惩,贤亦安劝?加之百官俸薄,一个七品县令的月俸尚不足二两银子,如何不贪?明中叶以降,已是大官贪污以致富,小官舞弊以救贫。居官者多无耻之徒。清廉如张居正者,死后被抄家,其诸子兄弟竞有黄金万两,白银十余万两之多(《明史•张居正传》卷二一三)。
官员的致仕,洪武年间规定:“文武官六十以上者,听致仕,给以诰敕”。孝宗弘治四年(公元1491年)又规定:凡告疾官员,年五十五岁以上者,冠带致仕。六十五岁以上官员不再铨选任用。致仕的待遇物质方面多为给原官俸之半,但非人人都有。一般四品以下官员致仕,可升一级。致仕的官员除皇帝特准留京者外,一般均声老还乡。致仕官县死亡后多会得到皇帝的赠官、赐谥和褒奖。


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