法国公务员养老保险制度及其启示(黄晓平)

法国是西方主要发达国家之一,国民生产总值居世界第四位。在政治上,是资产
阶级共和制国家,实行议会、政府和法院三权分立的政治体制。在行政管理上,是中
央集权的国家,不同于联邦制,管理权在中央政府,其行政体制分为四个层次:国家
、大区、省、市镇。全国共有22个大区,95个省,36500个市镇。80%的市镇不到1
人,最大的市镇是巴黎市。据统计,法国现有人口5800万,近十几年来出生率呈持续
下降,人口老龄化在加快,平均寿命男性为74岁,女性82岁。法国就业人口为2500
,其中各类公务员约531.3万,占就业人口的21%, 退休公务员约375万,占就业人口
15%。
   
法国最早的社会保险制度建立于1617世纪。第二次世界大战结束后,法国开始
实施一个全面的社会保险制度,其宗旨是:对一切可能使劳动者和法国家庭失去或减
低工作能力的风险,以及其劳动者在妇女生育期间和所承受的其它家庭负担实行保障
。这一社会保险制度和以后出台的社会救济措施结合,构成了现代法国社会保障制度
的基础。经过几十年的不断实践和完善,其既定目标已基本实现,形成了覆盖全民的
社会保险体系,公民从诞生后的第四个月起,生、养、病、残、老、逝、遗属等待遇
,都有具体的法律规定和经办机构,是典型的西方福利国家,社会保险待遇在欧洲属
中等偏上水平,高于德国等中、东欧国家,低于瑞典等北欧国家,与其经济实力基本
相当。1997年,法国全国社会保障总开支约为18000亿法郎,而同期国家财政预算才1
5000
亿法郎左右,可见社会保障在国民经济中的份量。
           
一、法国公务员养老保险制度的主要内容
   
1796年公务员实行个人缴费制度开始,法国公务员养老保险制度的建立已有20
0
年历史。现行制度是1945年、1964 年两次对原有退休养老法规进行修改、充实后逐
步建立和完善起来的。
        1.
实施范围
   
法国公务员制度规定的公共职务只有三种人员:一是国家公务员,包括在巴黎的
各部及在外省机构中的工作人员和中小学教师, 现有280万人(含军事公务员);二
是地方公务员,是在地方集体中任职的公务人员,地方集体指大区、省、 市镇政府部
门以及所辖的公共机构, 150万人;三是医疗系统公务员, 指所有在公立医院中任
职的公务人员,包括医护人员和行政人员,有75万人。但公务员养老保险制度包括了
更广的范围,一些身份特殊的公务人员,如法官、军人、议会工作人员,以及公职部
门的合同制人员、国家工人、司法公职人员等,虽然不受公务员制度法规约束,但也
都纳入公务员养老保险制度的实施范畴,只是具体办法上有所差异。概括起来,实施
范围包括:
   
1)国家公务员、地方公务员和医疗系统公务员。
   
2)各级议会工作人员和司法部门的法官。
   
3)职业军人和合同制军人。
   
4)警察。
   
5)国有企业如铁路、电力、邮电、 煤气部门以及法兰西银行的职工。
   
6)上述人员去世后的配偶和他们的遗孤。
        2.
法律依据
    1964
1230日由法国国民议会和参议院通过的《关于修改文职人员及军人退休
金的法令》,以及此前颁行的《文职人员及军人退休金法》中经上述修改法令仍予保
留的法律条文,是法国实施公务员养老保险制度的基本法律依据。《法国公务员总章
程》中有关最后终止职务的规定和《法国国民议会内部办事机构与工作人员章程》中
有关退休的规定亦是公务员养老保险制度得以实施的依据。上述法规现在一直沿用,
尽管执行过程中有些小的补充、修改,但总体上仍是1964年法规的基本精神。
        3.
退休年龄和享受养老金的条件
   
法国公务员退休年龄一般为60—62岁。艰苦工作岗位可在55—60岁退休,如小学
教师、护理人员。一些特殊职位可推迟2—10年退休, 如国会秘书长退休年龄为65
,甚至经批准可到70岁退休。达到退休年龄而尚有抚养子女或战争中儿子殉职者,可
以延长1—3年退休,延长的权限属于机关首长。
   
享受养老金的条件是:(1)符合退休年龄的规定或特别规定; 2)个人必须按
规定缴纳养老保险费;(3)一般情况下必须在公职部门工作服务15年,如不满15年,
不能享受公务员养老保险待遇,其缴纳的养老保险金转到基本体制,由基本体制支付
养老保险金。
        4.
养老保险金的筹集、计发和调整
   
1)筹集。养老保险金由国家(地方)和个人双方负担。 公务员实行“计点制
”工资制度,个人缴费以计点工资为基数(企业除工资外还包括奖金),在纳税前直
接从工资中扣缴。公务员虽然有国家和地方之分,他们的工资福利和养老金标准却是
统一的,个人缴纳比例统一为7.85%。地方和医疗系统公务员养老保险建立了统筹基
金制度,单位缴费比例为25.10%,直接向信托局缴费。 国家公务员养老金由国家财
政预算安排,国家不再自己向自己缴费,但国家财政负担的养老金已占工资总额的35
%,即国家实际缴费比例大大高于地方缴费比例,主要原因是在现收现付模式下,国
家公务员的老龄化程度高于地方公务员。
   
2)计发。 公务员养老金水平主要由三个因素确定:一是工作年限; 二是国家
确定的年替代率(国家统一规定工作每满一年为工资的2%);三是退休时的工资。具
体办法是:以本人退休义务后6 个月平均工资为基数,工作年限每满一年,增加2个百
分点, 计发养老金的最高工作年限为37.5年。计发公式为:
   
月养老保险=退休前6个月平均工资×工作年限×2
   
可见,一般情况下,公务员养老金替代率最高为75%。
   
公务员养老金的最低额,一般不低于社会最低工资(现为5800法郎/月)的80
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绻ぷ?0年以上,养老金要不低于社会最低工资。1996年,国家公务员的平均养
老金为9583法郎/月。
   
为了保持社会的平衡和稳定,法国政府在以下方面采取了特殊的退休政策:
   
第一,公务员患严重疾病,不能坚持正常工作,可以提前退休,不受15年年限限
制,只是以他的工龄计算养老金。如果因公伤残,补助金=残疾度×工资,最高可补
齐到原工资水平。
   
第二,对于到工作条件差的地区或海外省服务的公务员,以及履行服兵役义务的
公务员,他们计算工龄时可以增加四分之一或二分之一的补助工龄。但养老金替代率
最高不超过工资的80%。
   
第三,为了鼓励生育,生三个孩子的家庭, 公务员退休时可增发10%的养老金,
每再生一个孩子,按养老金的5%递增, 最高补贴可以达到100%的替代率。
   
3)调整。公务员养老金随在职人员增加工资时一起调整。 形式有两种,一是
在职公务员工资点数因物价上涨等原因而升值时,退休公务员计发养老金的工资点值
也上升;三是国家对某些职系的公务员提高待遇时,同职系的退休公务员养老金同时
提高。
        5.
管理体制
   
法国公务员养老金保险实行特殊管理体制,由财政部和法国信托局分别管理。法
国财政部全称为法国经济与财政预算部,有18万人(派驻在全国各个部门),具有与
我国财政部不完全相同的职能,国家公务员的工资福利和养老保险在国家公职部参与
制定政策的基础上,由财政部负责管理。法国信托局是独立于政府、受议会监督的金
融机构,1816年,针对法国大革命后公众对国家信誉的失望,受国家委托承担地方公
务员养老保险管理。信托局是法国唯一一个既负责保险金的收、又负责保险金的支的
社会保险经办机构。信托局的各种业务量可相当于欧洲最大银行的业务量,是公务员
养老保险一支稳定的保障力量。
   
三个具体经办机构是:(1 )设在南特市的财政部养老保险局(483名工作人员)
负责国家公务员退休事宜的审核和养老保险金预算安排,具体养老保险金的支付由
分布全国的27个会计支付中心经办;(2)设在波尔多市的法国信托局波尔多分局(1
300
名工作人员), 负责地方公务员和医疗系统公务员养老、伤残保险金的筹集和支
付;(3 )设在昂热市的信托局昂热分局,负责公职部门合同制人员和银行、电力等
国有企事业职工的补充养老保险金的筹集和支付(这部分人员的基本养老保险参加基
本体制),这是法国公职部门唯一一个补充保险机构。在人才流动时,上述三个机构
内部以及它们与基本养老体制之间都有相互协议,凡符合各机构退休条件的人员,养
老金可以分段计算,几个机构共同向其支付养老金;如果不符合调出机构退休条件,
可由调出机构向调入机构转移单位和个人已缴纳的养老金,由调入机构在其退休时最
终支付。可见,法国养老保险金管理体制虽然复杂,但一切运作有法规依据,运转井
然有序。
           
二、法国公务员养老保险制度面临的困境和问题
   
法国公务员养老保险制度的建立和完善,对于保证公务员的职业生涯,提高行政
效率发挥了积极作用,但也面临负担过重的困境,主要表现在以下几个方面:
   
第一,国家和企业负担过重。法国长期以来形成的较高的社会保障和福利水平,
使国家财政支出过大,企业负担过重。据统计,法国企业的利润中,各种税收占21
,社会统筹占25%,两者合计共46%,也即收入的一半被扣除。这样高的比例,无疑
提高了劳动力的成本,影响了法国企业在国际上的竞争力。
   
第二,人口老龄化使养老保险金支出越来越大。据有关资料,法国人平均寿命正
在以每年延长四个月的速度增长。按目前平均寿命和60岁退休条件来计算,女性公务
员要领22年的养老金,男性领14年的养老金。他们退休后所空职位又需要补充新的公
务员,并支付新人工资,老龄化带来的财政支出增长是刚性的。目前,国家公务员在
职与退休之比为2—2.5∶1,地方公务员在职与退休之比为3—3.5∶1。预计到2010
法国在职人员与退休人员之比将达1.9∶1的严峻形势。1996年国家公务员养老金支出
1995年增加5.7%,1997 年国家公务员支付养老金总额为1600亿法郎,占法国全国
财政支出的110
   
第三,社会保险金增长与通货膨胀形成不良循环。由于社会保险费用的增长,国
家势必要通过税收和提高统筹比例将困难分摊到企业,而企业只能是通过提高产品价
格将负担转嫁给消费者,这无疑对通货膨胀起到催化作用,又势必导致退休人员实际
生活质量的下降,从而要求提高保险金。如此循环,使法国政府处于进退两难的困境
。为了寻求新的出路,法国政府于1995年底决定对公职部门养老保险进行改革,主要
内容是:①将享受最高养老金的年限由37.5年延长至40年;配合铁路部门的裁员计
划,出台55岁提前退休政策。这两项改革同时出台,立即遭到强烈反对。铁路、地铁
、公共汽车部门职工举行了为期四周的罢工,电力部门进行了一天的响应性罢工,最
终以政府暂时取消改革为妥协。
           
三、几点启示
   
法国社会保险制度历史悠久,内容丰富,体制繁多,构成复杂,既有辉煌的经历
,又面临困境并正在进行改革。综合比较分析,我们认为在以下几个方面对我国正在
进行的社会保障制度改革具有启示意义。
   
一是尽早建立社会保险制度有利于社会稳定和经济发展。1945年法国着手建立现
代社会保险制度之时,正是面对第二次世界大战废墟,经济处于困难之时,但是戴高
乐将军领导的法国政府以长远意识和胆略,下决心建立全社会的保险制度,为法国社
会、经济发展奠定了基础。由于建立了各种社会保险基金制度,随着六七十年代经济
的发展,为社会保险增值积累了相当雄厚的资金,尽管近几年来法国经济增长停滞,
失业率很高,人口老龄化严重,但因为有健全的社会保险制度,并没有发生严重的社
会动荡。可见,社会保险对经济发展、社会稳定有重要作用,早抓早主动,越晚越被
动。为此,我们要加快改革步伐,尽快实行三方负担,形成社会保险金的多渠道筹集
和积累机制,建立起适合我国国情的社会保险制度。
   
二是加快社会保险立法进程。法国社会保险制度从无到有、从小到大的发展史,
也就是建立健全法律制度的立法史。社会保险的各种险种、各种办法,都有相应的法
律、法规依据。例如,家庭补助保险就涉及八万条法律条款。一切依法办事,保证了
社会保险的公平性、强制性,大大提高了运转效率。在社会保险的发展过程中,尽管
操作办法会有不断充实完善,但一些基本法律内容保持稳定。公务员养老保险制度仍
是执行1945年法律和1964年修正补充法律,至今没有大的变化,政策稳定性很强。我
国各项社会保险制度改革正在全面实施,应加快立法进程,将改革纳入法制化轨道。
   
三是社会保险待遇要注意改革前后的衔接。我国在建立社会保险制度时,从一开
始,就不能仿效法国高福利、多险种、包得过多过细的做法,不要形成新的待遇项目
和高的待遇水平;但又不能轻易降低原有待遇,要注意与原有待遇水平的衔接,否则
会欲速而不达。法国公务员养老保险改革引起罢工、示威的失败教训是深刻的。目前
,我国正在研究制定机关事业单位养老保险改革方案,实行个人缴费是改革的重要内
容,在个人已经负担部分养老保险费的情况下,保持待遇水平的稳定就显得很重要。
   
四是加强保险基金管理和经办机构建设,提高管理服务水平。要加强保险基金的
保值增值管理,这直接关系社会保险制度改革的成败。法国社会保险金的收支和运营
情况都是以天计算的,信托局严格的财务制度和财务模型动态预测的管理手段,对我
们都是很有启示的。对于经办机构,最主要的是强化服务意识,改进服务手段。法国
公职部正在全国推行提高公共部门服务质量的计划,提高社会保险管理服务质量是其
中内容之一。许多经办机构建立了分布于市镇的服务网点,对投保人开始实行服务承
诺制。信托局在为退休公务员提供娱乐条件和老人闲暇安排、健康和安全保护等方面
做了大量工作。法国社会保险体系共有18万名工作人员,其服务意识、质量和手段都
是先进的,正如法国社会事务部高级官员所说“使人民满意是第一位”。如何使人民
满意,这对于我国社会保险经办机构建设是一个值得研究的重要课题。
【责任编辑】杨浩余


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