2005年11月15日

法国公务员养老保险制度及其启示(黄晓平)

法国是西方主要发达国家之一,国民生产总值居世界第四位。在政治上,是资产
阶级共和制国家,实行议会、政府和法院三权分立的政治体制。在行政管理上,是中
央集权的国家,不同于联邦制,管理权在中央政府,其行政体制分为四个层次:国家
、大区、省、市镇。全国共有22个大区,95个省,36500个市镇。80%的市镇不到1
人,最大的市镇是巴黎市。据统计,法国现有人口5800万,近十几年来出生率呈持续
下降,人口老龄化在加快,平均寿命男性为74岁,女性82岁。法国就业人口为2500
,其中各类公务员约531.3万,占就业人口的21%, 退休公务员约375万,占就业人口
15%。
   
法国最早的社会保险制度建立于1617世纪。第二次世界大战结束后,法国开始
实施一个全面的社会保险制度,其宗旨是:对一切可能使劳动者和法国家庭失去或减
低工作能力的风险,以及其劳动者在妇女生育期间和所承受的其它家庭负担实行保障
。这一社会保险制度和以后出台的社会救济措施结合,构成了现代法国社会保障制度
的基础。经过几十年的不断实践和完善,其既定目标已基本实现,形成了覆盖全民的
社会保险体系,公民从诞生后的第四个月起,生、养、病、残、老、逝、遗属等待遇
,都有具体的法律规定和经办机构,是典型的西方福利国家,社会保险待遇在欧洲属
中等偏上水平,高于德国等中、东欧国家,低于瑞典等北欧国家,与其经济实力基本
相当。1997年,法国全国社会保障总开支约为18000亿法郎,而同期国家财政预算才1
5000
亿法郎左右,可见社会保障在国民经济中的份量。
           
一、法国公务员养老保险制度的主要内容
   
1796年公务员实行个人缴费制度开始,法国公务员养老保险制度的建立已有20
0
年历史。现行制度是1945年、1964 年两次对原有退休养老法规进行修改、充实后逐
步建立和完善起来的。
        1.
实施范围
   
法国公务员制度规定的公共职务只有三种人员:一是国家公务员,包括在巴黎的
各部及在外省机构中的工作人员和中小学教师, 现有280万人(含军事公务员);二
是地方公务员,是在地方集体中任职的公务人员,地方集体指大区、省、 市镇政府部
门以及所辖的公共机构, 150万人;三是医疗系统公务员, 指所有在公立医院中任
职的公务人员,包括医护人员和行政人员,有75万人。但公务员养老保险制度包括了
更广的范围,一些身份特殊的公务人员,如法官、军人、议会工作人员,以及公职部
门的合同制人员、国家工人、司法公职人员等,虽然不受公务员制度法规约束,但也
都纳入公务员养老保险制度的实施范畴,只是具体办法上有所差异。概括起来,实施
范围包括:
   
1)国家公务员、地方公务员和医疗系统公务员。
   
2)各级议会工作人员和司法部门的法官。
   
3)职业军人和合同制军人。
   
4)警察。
   
5)国有企业如铁路、电力、邮电、 煤气部门以及法兰西银行的职工。
   
6)上述人员去世后的配偶和他们的遗孤。
        2.
法律依据
    1964
1230日由法国国民议会和参议院通过的《关于修改文职人员及军人退休
金的法令》,以及此前颁行的《文职人员及军人退休金法》中经上述修改法令仍予保
留的法律条文,是法国实施公务员养老保险制度的基本法律依据。《法国公务员总章
程》中有关最后终止职务的规定和《法国国民议会内部办事机构与工作人员章程》中
有关退休的规定亦是公务员养老保险制度得以实施的依据。上述法规现在一直沿用,
尽管执行过程中有些小的补充、修改,但总体上仍是1964年法规的基本精神。
        3.
退休年龄和享受养老金的条件
   
法国公务员退休年龄一般为60—62岁。艰苦工作岗位可在55—60岁退休,如小学
教师、护理人员。一些特殊职位可推迟2—10年退休, 如国会秘书长退休年龄为65
,甚至经批准可到70岁退休。达到退休年龄而尚有抚养子女或战争中儿子殉职者,可
以延长1—3年退休,延长的权限属于机关首长。
   
享受养老金的条件是:(1)符合退休年龄的规定或特别规定; 2)个人必须按
规定缴纳养老保险费;(3)一般情况下必须在公职部门工作服务15年,如不满15年,
不能享受公务员养老保险待遇,其缴纳的养老保险金转到基本体制,由基本体制支付
养老保险金。
        4.
养老保险金的筹集、计发和调整
   
1)筹集。养老保险金由国家(地方)和个人双方负担。 公务员实行“计点制
”工资制度,个人缴费以计点工资为基数(企业除工资外还包括奖金),在纳税前直
接从工资中扣缴。公务员虽然有国家和地方之分,他们的工资福利和养老金标准却是
统一的,个人缴纳比例统一为7.85%。地方和医疗系统公务员养老保险建立了统筹基
金制度,单位缴费比例为25.10%,直接向信托局缴费。 国家公务员养老金由国家财
政预算安排,国家不再自己向自己缴费,但国家财政负担的养老金已占工资总额的35
%,即国家实际缴费比例大大高于地方缴费比例,主要原因是在现收现付模式下,国
家公务员的老龄化程度高于地方公务员。
   
2)计发。 公务员养老金水平主要由三个因素确定:一是工作年限; 二是国家
确定的年替代率(国家统一规定工作每满一年为工资的2%);三是退休时的工资。具
体办法是:以本人退休义务后6 个月平均工资为基数,工作年限每满一年,增加2个百
分点, 计发养老金的最高工作年限为37.5年。计发公式为:
   
月养老保险=退休前6个月平均工资×工作年限×2
   
可见,一般情况下,公务员养老金替代率最高为75%。
   
公务员养老金的最低额,一般不低于社会最低工资(现为5800法郎/月)的80
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绻ぷ?0年以上,养老金要不低于社会最低工资。1996年,国家公务员的平均养
老金为9583法郎/月。
   
为了保持社会的平衡和稳定,法国政府在以下方面采取了特殊的退休政策:
   
第一,公务员患严重疾病,不能坚持正常工作,可以提前退休,不受15年年限限
制,只是以他的工龄计算养老金。如果因公伤残,补助金=残疾度×工资,最高可补
齐到原工资水平。
   
第二,对于到工作条件差的地区或海外省服务的公务员,以及履行服兵役义务的
公务员,他们计算工龄时可以增加四分之一或二分之一的补助工龄。但养老金替代率
最高不超过工资的80%。
   
第三,为了鼓励生育,生三个孩子的家庭, 公务员退休时可增发10%的养老金,
每再生一个孩子,按养老金的5%递增, 最高补贴可以达到100%的替代率。
   
3)调整。公务员养老金随在职人员增加工资时一起调整。 形式有两种,一是
在职公务员工资点数因物价上涨等原因而升值时,退休公务员计发养老金的工资点值
也上升;三是国家对某些职系的公务员提高待遇时,同职系的退休公务员养老金同时
提高。
        5.
管理体制
   
法国公务员养老金保险实行特殊管理体制,由财政部和法国信托局分别管理。法
国财政部全称为法国经济与财政预算部,有18万人(派驻在全国各个部门),具有与
我国财政部不完全相同的职能,国家公务员的工资福利和养老保险在国家公职部参与
制定政策的基础上,由财政部负责管理。法国信托局是独立于政府、受议会监督的金
融机构,1816年,针对法国大革命后公众对国家信誉的失望,受国家委托承担地方公
务员养老保险管理。信托局是法国唯一一个既负责保险金的收、又负责保险金的支的
社会保险经办机构。信托局的各种业务量可相当于欧洲最大银行的业务量,是公务员
养老保险一支稳定的保障力量。
   
三个具体经办机构是:(1 )设在南特市的财政部养老保险局(483名工作人员)
负责国家公务员退休事宜的审核和养老保险金预算安排,具体养老保险金的支付由
分布全国的27个会计支付中心经办;(2)设在波尔多市的法国信托局波尔多分局(1
300
名工作人员), 负责地方公务员和医疗系统公务员养老、伤残保险金的筹集和支
付;(3 )设在昂热市的信托局昂热分局,负责公职部门合同制人员和银行、电力等
国有企事业职工的补充养老保险金的筹集和支付(这部分人员的基本养老保险参加基
本体制),这是法国公职部门唯一一个补充保险机构。在人才流动时,上述三个机构
内部以及它们与基本养老体制之间都有相互协议,凡符合各机构退休条件的人员,养
老金可以分段计算,几个机构共同向其支付养老金;如果不符合调出机构退休条件,
可由调出机构向调入机构转移单位和个人已缴纳的养老金,由调入机构在其退休时最
终支付。可见,法国养老保险金管理体制虽然复杂,但一切运作有法规依据,运转井
然有序。
           
二、法国公务员养老保险制度面临的困境和问题
   
法国公务员养老保险制度的建立和完善,对于保证公务员的职业生涯,提高行政
效率发挥了积极作用,但也面临负担过重的困境,主要表现在以下几个方面:
   
第一,国家和企业负担过重。法国长期以来形成的较高的社会保障和福利水平,
使国家财政支出过大,企业负担过重。据统计,法国企业的利润中,各种税收占21
,社会统筹占25%,两者合计共46%,也即收入的一半被扣除。这样高的比例,无疑
提高了劳动力的成本,影响了法国企业在国际上的竞争力。
   
第二,人口老龄化使养老保险金支出越来越大。据有关资料,法国人平均寿命正
在以每年延长四个月的速度增长。按目前平均寿命和60岁退休条件来计算,女性公务
员要领22年的养老金,男性领14年的养老金。他们退休后所空职位又需要补充新的公
务员,并支付新人工资,老龄化带来的财政支出增长是刚性的。目前,国家公务员在
职与退休之比为2—2.5∶1,地方公务员在职与退休之比为3—3.5∶1。预计到2010
法国在职人员与退休人员之比将达1.9∶1的严峻形势。1996年国家公务员养老金支出
1995年增加5.7%,1997 年国家公务员支付养老金总额为1600亿法郎,占法国全国
财政支出的110
   
第三,社会保险金增长与通货膨胀形成不良循环。由于社会保险费用的增长,国
家势必要通过税收和提高统筹比例将困难分摊到企业,而企业只能是通过提高产品价
格将负担转嫁给消费者,这无疑对通货膨胀起到催化作用,又势必导致退休人员实际
生活质量的下降,从而要求提高保险金。如此循环,使法国政府处于进退两难的困境
。为了寻求新的出路,法国政府于1995年底决定对公职部门养老保险进行改革,主要
内容是:①将享受最高养老金的年限由37.5年延长至40年;配合铁路部门的裁员计
划,出台55岁提前退休政策。这两项改革同时出台,立即遭到强烈反对。铁路、地铁
、公共汽车部门职工举行了为期四周的罢工,电力部门进行了一天的响应性罢工,最
终以政府暂时取消改革为妥协。
           
三、几点启示
   
法国社会保险制度历史悠久,内容丰富,体制繁多,构成复杂,既有辉煌的经历
,又面临困境并正在进行改革。综合比较分析,我们认为在以下几个方面对我国正在
进行的社会保障制度改革具有启示意义。
   
一是尽早建立社会保险制度有利于社会稳定和经济发展。1945年法国着手建立现
代社会保险制度之时,正是面对第二次世界大战废墟,经济处于困难之时,但是戴高
乐将军领导的法国政府以长远意识和胆略,下决心建立全社会的保险制度,为法国社
会、经济发展奠定了基础。由于建立了各种社会保险基金制度,随着六七十年代经济
的发展,为社会保险增值积累了相当雄厚的资金,尽管近几年来法国经济增长停滞,
失业率很高,人口老龄化严重,但因为有健全的社会保险制度,并没有发生严重的社
会动荡。可见,社会保险对经济发展、社会稳定有重要作用,早抓早主动,越晚越被
动。为此,我们要加快改革步伐,尽快实行三方负担,形成社会保险金的多渠道筹集
和积累机制,建立起适合我国国情的社会保险制度。
   
二是加快社会保险立法进程。法国社会保险制度从无到有、从小到大的发展史,
也就是建立健全法律制度的立法史。社会保险的各种险种、各种办法,都有相应的法
律、法规依据。例如,家庭补助保险就涉及八万条法律条款。一切依法办事,保证了
社会保险的公平性、强制性,大大提高了运转效率。在社会保险的发展过程中,尽管
操作办法会有不断充实完善,但一些基本法律内容保持稳定。公务员养老保险制度仍
是执行1945年法律和1964年修正补充法律,至今没有大的变化,政策稳定性很强。我
国各项社会保险制度改革正在全面实施,应加快立法进程,将改革纳入法制化轨道。
   
三是社会保险待遇要注意改革前后的衔接。我国在建立社会保险制度时,从一开
始,就不能仿效法国高福利、多险种、包得过多过细的做法,不要形成新的待遇项目
和高的待遇水平;但又不能轻易降低原有待遇,要注意与原有待遇水平的衔接,否则
会欲速而不达。法国公务员养老保险改革引起罢工、示威的失败教训是深刻的。目前
,我国正在研究制定机关事业单位养老保险改革方案,实行个人缴费是改革的重要内
容,在个人已经负担部分养老保险费的情况下,保持待遇水平的稳定就显得很重要。
   
四是加强保险基金管理和经办机构建设,提高管理服务水平。要加强保险基金的
保值增值管理,这直接关系社会保险制度改革的成败。法国社会保险金的收支和运营
情况都是以天计算的,信托局严格的财务制度和财务模型动态预测的管理手段,对我
们都是很有启示的。对于经办机构,最主要的是强化服务意识,改进服务手段。法国
公职部正在全国推行提高公共部门服务质量的计划,提高社会保险管理服务质量是其
中内容之一。许多经办机构建立了分布于市镇的服务网点,对投保人开始实行服务承
诺制。信托局在为退休公务员提供娱乐条件和老人闲暇安排、健康和安全保护等方面
做了大量工作。法国社会保险体系共有18万名工作人员,其服务意识、质量和手段都
是先进的,正如法国社会事务部高级官员所说“使人民满意是第一位”。如何使人民
满意,这对于我国社会保险经办机构建设是一个值得研究的重要课题。
【责任编辑】杨浩余

干部工作是党的建设的一项十分重要的工作,干部工作的好坏直接关系到一个地方的稳定和发展。我们必须树立科学的选人用人观,努力让想干事的干部有机会,让能干事的干部有舞台,让会干事的干部有地位,坚持谁干事创业就提拔谁、表彰谁、奖励谁,彻底改变干好干坏一个样、干多干少一个样,干与不干一个样的现象。要做到这一点,关键是要贯彻执行好《条例》,这既是讲政治的要求,也是遵循干部工作规律,治理吏治腐败的客观需要。从贯彻《条例》存在的问题看,对《条例》学习不深,理解不透,自觉不自觉违反《条例》的现象还时有发生,如:有的研究决定干部简单化,不按程序办事;有的选拔干部不是看政绩,而是看关系;有的甚至买官卖官,跑官要官,封官许愿,等等。这些虽然是少数现象,但问题不容忽视,任其蔓延下去会影响整个干部队伍的建设,必须坚决纠正。

(一)坚持用好的制度、好的作风选人,进一步提高干部选拔任用工作的质量和水平。各级党委要认真学习贯彻《条例》,在干部选拔任用工作中把好用人标准关、民主推荐关、任前考察关、讨论决定关,努力提高干部选拔任用工作的规范化水平。具体讲,一是要把能否忠实实践“三个代表”重要思想作为选拔任用干部最重要、最根本的要求;二是严格坚持《条例》规定的六条原则不动摇;三是严格执行《条例》规定的六项基本条件和七项任职资格,做到按标准定取舍,选拔干部、配备班子,既重视班子结构,更重视干部的自身素质、工作实绩和群众公认的程度,对民主推荐得票不高、大多数群众不满意的坚决不予提拔;四是不折不扣地执行《条例》规定的民主推荐、考察、酝酿、讨论决定、任前公示等程序,真正做到坚持程序一步不缺,履行程序一步不错;五是严格遵守《条例》规定的十条纪律,坚持纪律的统一性,用纪律净化干部工作风气。

(二)积极推进制度创新和配套改革,不断扩大干部工作中的民主。近年来,我省已经形成了一系列扩大民主的制度,如民主推荐、民主评议、民意测验制,票决制,领导干部任前公示制,考察预告制等。这些好的制度和措施,在今后的工作中要继续坚持和完善。同时,还要进行更广泛、更深入、更富于创造性的探索和实践。要扩大差额考察、差额选举的试点范围,探索常委会、全委会研究决定干部差额票决等制度。在全省范围内逐步推行乡镇党委“两推一选”(即群众推荐、党员推荐确定提名候选人,组织考核确定正式候选人,党员代表大会选举产生党委书记和党委委员),积极探索在县市区一级的选举试点工作。同时,要不断探索加强有效监督的办法。在对象上,坚持把党委(党组)特别是“一把手”遵守干部选拔任用工作纪律的情况作为监督重点;在范围上,坚持把认真履行民主推荐、组织考察、讨论决定等关键程序和环节作为监督重点;在内容上,坚持把对群众反映的有关干部选拔任用方面的问题的查处作为监督重点。

(三)不断完善竞争择优的机制。以干部“四化”方针加德才兼备为根本标准,打破身份、年龄、地域等界限,让优秀人才脱颖而出;创新方式方法,在坚持选任的同时,加大公开选拔、竞争上岗力度,为优秀人才脱颖而出提供制度保证。打破干部职务终身制,进一步健全和完善试用期制、聘用制、领导干部自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等制度。加大调整不胜任现职干部的工作力度,做到能者上,平者让,庸者下。

本报郓城讯 10月8日,郓城县14名正副科级干部从386名竞争者中脱颖而出,走上了新的领导岗位。近两年,该县变“伯乐相马”为“考场赛马”,变“关门点将”为“比武选将”,走出了一条选人用人新路子。
  郓城县公开选拔任用干部,面向社会公布选拔职位、条件和程序等事宜,经过笔试、面试和组织考察来确定人选。仅去年8月和10月,就有50人中选。为提高选拔的透明度,县里严格执行考察预告制、公示制、试用期制、交流回避等制度,确保公开、公平、公正。县委还专门成立了经济考核办公室,把经济考核结果作为选任依据。经过调整,一批真抓实干的干部得到提拔重用,而一些进取心不强、在其位不谋其政的干部则被诫勉、调整或撤职。
  “能上能下”是激活干部队伍的关键所在。从2002年开始,县法院、检察院、县委党校等部门进行竞争上岗,一批德能勤绩廉优良的干部成为中层领导。除严把干部的“入口关”,该县还畅通了“出口关”。结合乡镇机构改革,对超编人员进行了分流。全县城乡共分流4916人,后来大都成为郓城民营经济的“酵母”。“出口”畅通了,干部队伍这一渠水就活了。“能者上,平者让,庸者下”的机制,有力地促进了干部人事制度改革和经济社会各项事业的发展。

为了突破“少数人在少数人中选人”的干部选任怪圉,民意否决制在各地大胆试水。如河南郑州市实行群众推荐、素能测评、差额表决的“三票制”;河北成安县实行民意否决制、常委会票决制、全委会票决制;湖北省在试点基础上制定了《“公推公选”党政领导干部试行办法》。但在湖北老河口市市直机关领导班子换届调整时,长达一个月的民主测评,却引来了广泛质疑,颇令人深思。(中青报2005月7日18)

  在干部的选拔过程中,充分体现群众参与权和选择权,改变过去少数人在少数人中选人,导致选人不准、埋没人才,很大程度上遏制了权利滥用和腐败现象的滋生,无疑是干部制度改革的显著进步。老河口的“广泛质疑”也让我们看到了目前“民意否决”,还存在着明显的缺陷和不足。

  其一,民主测评的形式主义倾向,导致了民意的失真和失实。事实上,民主测评早就不是新鲜事物了,近些年的操作大有使其变形走样的趋向。在一些地方,民主测评开始流于形式,成了必不可少的过场戏。尤其是面对面的测评,在被测评人的眼皮子底下进行,使测评人如芒剌在背,很难表达真情实感,只能违心的在“好”、“优”、“重用”、“提拔”之下打对号。老河市市的一名政府官员表示,很多工作人员担心遭到打击报复,几乎没人愿意向考核组反映被考核官员的真实情况。而且测评内容大而化之,只有质的定性,而缺乏量的分析。

  其二,民主测评的小圈子主义。参与民意否决的多是中层以上干部,很少有基层的群众,有的民主测评划定圈子,而圈子里的人与被测人多具利害关系,导致所谓的测评就是评功摆好,最终成了一种“民意秀”。以成安镇为例,民意代言人近160人,其中一半是镇党委政府在编干部职工,一半是该镇所辖行政村村两委主要负责人和党员群众代表。之所以在老河口受到“广泛质疑”,也是因为在民主测评环节,多数大单位只有中层以上干部和二级单位主要负责人才能参加测评,很难代表本单位所有工作人员的意见。

  其三,暗箱操作的神秘主义。一个典型的表现就是,测评结果不当面公布,而是藏之密室,束之高阁。由于缺乏公开、公正的程度规范,最终使民意仅仅成为一种虚置的权利。除了职能部门神秘主义的行为习惯外,一个重要的原因是,民意在干部选任中的主体地位还没有得到根本的确立,还仅仅是一种可有可无,能大能小的陪衬和摆设。事实上,如果这种民意调查处于暗箱操作之下,做了民意调查但不公布结果,或者做了民意调查之后还要一把手去定夺,不仅失去应有的意义和价值,也挫伤了公民参与民主表达民意的政治热情。

  其四,也是最重要的,缺乏制度保障,随意性很强。民主推荐也好,民意否决也好,民主测评也好,无论是形式、内容、规模、公开与否,都缺乏规范的制度保证,缺乏可操作的细密的程序规则。不仅各地的称谓不同,做法各异,而且主观随意性强。其民主的程度全凭当地党委、政府主要负责人的政治自觉和胸襟胆识。而这往往是靠不住的,且人亡政息,很难将民主进行到底。

  可见,既然扩大干部选任的民主范围,提高民意在任免决策中的份量,才能从制度和源头上解决以少数人或个别人的倾向性意见代替集体决策的问题,客观上提高投机钻营者跑官的成本,遏制了权利滥用和腐败现象的滋生,那么,就必须将尊重民意的做法作为政治常态加以制度化、规范化、科学化。应实行科学、公正的民主测评、民意采集方式和途径,保证最大限度的代表民意,吸纳民智;建立公开透明、程序严密的阳光运行机制,当面公布民意结果,坚决禁止暗箱操作;扩大公民的参与范围,真正形成“多数人选人”的选择机制,这个多数应该是群众的多数,而不是干部的多数;在用人的决策权上充分尊重民意,给民意以应有的空间和权重,同时完善常委会或全委会差额投票确定拟任人选的方式,改变“主要领导说了算”的一统天下,形成民意、集体意志以及领导班子内部权力的相互制约与制衡。

仍以科举为选任官吏的“正途”。正科之外,有时增加特科,如“博学鸿词科”、“经济特科”等。有些官职如詹事府、翰林院、吏部、礼部各司郎官,必须科甲正途出身始能充任。清代凡由皇帝直接任命的官员叫“特简”,由大臣互推任用的叫“会推”,功臣或殉难官员的子弟可以袭荫得官,贤能廉洁之士也可经荐举入仕。乾隆(1736~1795)时曾多次下令命廷臣密举贤能,荐举有时须回避,如康熙四十一年(1702)谕:“九卿荐举、毋得保举同乡及现任本省官吏”。有时不须回避,如雍正二年(1724)谕:“令京官主事以上,外官知县以上举品行才猷,备佐使,亲戚子弟不必引避”。但荐举不实,荐主负连坐之责,所谓“得人者优加进贤之赏,舛谬者严行连坐之诛”。
清朝还实行捐官制度。康熙十三年因平“三藩”叛乱,实行捐纳制度,以补军费之不足,3年内捐纳的知县500余人。为防止冗官扰民,规定:“捐纳官到任三年,称职者具题升转,不称职者题参”(《清史稿》卷87选举志七),但在实际上无法贯彻。雍正(1723~1735)时,道府以下各官均可捐纳,乾隆时文官可捐至道、府、郎中,武官可捐至游击。捐官制度虽然为清政府补充了一项临时财政收入,但是使封建官僚机构恶性膨胀,成为招致清朝吏治败坏的一大弊政。
清朝官吏任用的方式有以下几种:1、署职:初任官试署2年(后改3年),称职,再实授。2、兼职:大学士例兼尚书,总督兼兵部尚书、右都御史。3、护理:低级官兼高级官。4、加衔:于本官外另加品级稍高的官衔。5、额外作用:是皇帝特殊的优遇。
在任官时,为了保证满族官员的优先权,创制了“官缺制”,分满官缺、蒙古官缺、汉军官缺、汉官缺四种,根据固定的官缺任用各族官吏。宗人府、理藩院及管理钱粮、火药、仓库和各省驻防将军、都统、参赞大臣均属满官缺;地方知府以下,多由汉官充任。汉人不许补任满官缺,但满人却可补任汉官缺。同时,禁止本省人在本省为官,即使不同省,离原籍500里以内者,也须回避。地方官员中不归吏部铨选者,由督抚选拔,报请批准。清代内外官可以相互升转,并有一定的任期。

汉朝注重依法管理官吏,其中,相继规定抑制诸侯势力的《附益律》;抑制官吏随意提高品级的《尚方律》;考核官吏业绩的《上计律》;规定官制官规的《汉官旧仪》等,使得官吏管理逐步纳入法制的轨道。   
在官吏考核与奖惩方面,《上计律》规定,每年郡守在岁末派出上计掾与上计吏各一名,将本郡各县的农业生产、户口增减及社会治安的情况书写于计簿之上,向中央汇报。对官吏考核有政绩者,予以升迁。对没有业绩者,予以斥责或罢免。如果发现官吏有受贿等职务犯罪行为,将给予严惩。据《汉书•文帝纪》载:“吏受赃枉法,…•••皆弃市”,反映出当时惩贪的严厉性。

唐代出现的开明盛世是与其健全行政法制和注重整顿吏治有着直接关系,而二者之间的联系也极为密切。著名的“贞观之治’’,即是将法治的重点集中在治理官吏上。唐代的“以法治官”并不是将重点放在官吏违法犯罪后的惩治方面,而是从防患于未然出发,制定了一整套规范官吏行事的“常守之法’’,使官吏在从事政务时有章可循,有法可依,从而达到“以法治官”的目的。这就是行政管理的制度化、法律化。唐太宗对中央官员的编制仅定额为730员,并从一开始就将官吏的一切政务活动都纳入法治轨道,以法律的形式规定了政府各部门之间的关系,以及及早制定了对各级官吏的选拔、任用、考课、奖惩、监督和休致制度等等。
    以法治官的具体实施,则是在对官吏的管理方面,处处做到有法可依,有制度可循。
    1.科举制度。唐代官吏的主要来源有两种:一是科举,二是门荫。参加科举的考生有各级官学的学生,经学馆考试合格者,称为生徒;又有地方州县的贡生,经州县解试合格者,称为乡贡。生徒和乡贡到尚书省参加礼部主持的科举考试。科举考试的科目很多,大体上有秀才、明经、进士、明法、明字、明算等诸科。科举考试中第者即取得做官的身份,但这仅是充任官吏的后备军,还不是官。文科之外,还有武举,可通过考试取得当武官的出身。门荫之制,则是因父祖为高官,子孙因而可通过父祖的荫庇,无须经过考试而直接取得出身。如一品官之子,可直接获取当正七品以上的出身;二品官之子,可得正七品下等。
    2.任用制度。通过选拔,取得出身后,还必须通过吏部的考试,才可能得到正式任命为官。据《新唐书•选举志下》说:“凡择人之法有四:一日身,体貌丰伟;二曰言,言辞辩正;三曰书,楷法遒美;四日判,文理优长。三事皆可取,则先德行;德均以才,才均以劳。得者为留,不得者为放。”也就是以身、言、书、判四项为考试内容。先考书、判,即为笔试,既要看书法,又要看判答;合格者再察声、言,即为口试。通过吏部试者,称为“释褐”,意思是从此可脱去标志平民身份的褐衫,而身着官服了。吏部任命官员,不仅针对初释褐者,而且对全体六品以下官,都要定期进行考试,试毕根据考试成绩,再综合考察该官的德、才、劳等诸项,评定品级,予以正式委任,然后报送门下省和中书省审批,最后由皇帝以制敕裁定。对司法官的任用,则吏部须与刑部尚书共同研究决定,然后注拟。武官的任命考试,则由兵部主持。
    3.考课制度。对官吏在任期间行为与整绩的考察称为“考课"。唐代对官吏的考课从内容到程序都已实现制度化和法律化。一切官吏无论高低,每年都有一小考,由本司或州县长官主持;每四年一大考,四品以下官皆由吏部考功司负责,三品以上官则由皇帝亲自考核。考课的方法是根据《考课令》所规定的“四善二十七最法’’进行。所谓“四善,,,是国家对各级官吏从品行操守方面提出的四项共同要求,为:德义有闻,清慎明著,公平可称,恪勤匪懈。有一项合格者为有一善,四项全合格者为四善,皆不合格则无善。“二十七最”,则是根据不同的部门职掌、不同的业务性质,分别提出的27条具体的专业要求。如对司法官员的要求为:“推鞠得情,处断平允,为法官之最”;对监察官员的要求为:‘‘访察精审,弹举必当,为纠正之最”;对军官的要求为:“赏罚严明,攻战必胜,为将帅之最”。这类规定共有27项。各类官吏皆依职事考课,合格者可得一最。根据善、最,定上、中、下三等九级。小考优者,赏之以加禄,劣者罚以夺禄;大考优者,赏以晋升,劣者罚以降职,甚劣者免官,犯罪者追究刑事责任,或贬官免职。
    4•监督制度。考课与奖惩本身就对官吏具有一定的监督作用,但若没有监察机关的监督,则势必流于形式。监察机构定型于唐代,御史台是专门的、独立于一切机构之外的监察机关。御史大夫为台长,“掌邦国刑宪典章之政令,以肃正朝列”。御史台下设台院、殿院、察院,各有分工,又相互配合,有权弹劾百官,参决大狱,监督府库支出,及出使分察地方州县。唐代的监察范围,既包括考察官吏的品德、操守和政绩,监督地方官员和豪强的行为,还有发现人才、选拔人才的使命。
    唐代的监督制度还有谏议制度,设立左右谏议大夫、左右拾遗、左右补阙等谏官,对国家政策、法令的执行情况,以及最高统治者执行政务的情况进行监督、批评,甚至可直接对皇帝本人进行规谏。这既是对监察制度的补充,同时对至高无上的皇帝也能起到一定的约束作用,使之不可为所欲为,而国家却能以法治国,以法治官。
    5•休致制度。唐代专门订立了规范官员休假和致仕的法令。《假宁令》是关于官吏休假的专门法。一般来说,唐代官员每10天休假1日,称为“旬假”,古人有“十旬休假”之说。中秋、七夕、重阳、冬至等有“节令假”;因病、因事有“事故假”;婚丧嫁娶有“婚丧假”等。各种假皆有法定期限,不得超假,超者夺俸;在任期间,连续请假超过百日者,必须“停官”,即停职。致仕即为退休,据《选举令》:“诸职事官,年七十以上,昕致仕。五品以上上表,六品以下申省奏闻"②。退休以后的待遇,五品以上官,仍给半禄;其他官也有永业田可以养老。若过七十仍不主动申请致仕,则将为时议所讥。为提倡惜贤敬老的社会风尚,唐代对致仕官员往往给予一些特殊的礼遇,如有时可以加官一级,有时可另换一名望较高的官衔。
    唐代行政立法除上述内容外,还涉及其他各个方面,如关于田赋、户籍、赋役、征榷、市籴、库藏的规定;关于官手工业、官商业、工程兴造、水利事业的规定;关于科技、教育制度的规定;关于宗教、寺院、僧侣管理的规定;关于少数民族聚居区的行政管理的规定,等等。
    唐代的行政立法,其法规、法令的制定,纲钜目纤,系统而又缜密,从内容到形式都与唐帝国的行政管理相协调,为后世行政立法的发展奠定了良好的基础,其影响深广,不仅限于东邻各国,也远播西方世界。难怪有人认为,西方近代的文官制度渊源于中国古代的行政官僚制度。这种说法并非没有道理。
  ①《唐六典•御史台》。
  ②《通典•职官十五•致仕官》。

1.科举与选官。明代科举三年一试.省一级称乡试,在各省布政司考试,中试者为举人;次年集于京师称会试,在礼部贡院考试,中试者参加由皇帝主持的在宫廷中进行的殿试(又称廷试),考中者称进士。每场考试一般以一日为限(《明史•选举志二》卷七十)。考试内容仍以“四书五经"为主,采用“八股文”形式([清]顾炎武《日知录•拟题》卷十六载:“今日科场之弊,莫甚于拟体”。“场屋可出之题,一不过数十一,富家巨族延请名士,馆于熟家,将此数十题各撰一篇,计篇酬价,令其子弟及童奴之俊慧者记诵熟习,入场命题,十符八九,即以所记之文抄誊上卷”。“卒而问其所读之经,有茫然不知为何书者"。“愚以为八股之害,等于焚书”)。殿试、会试的一甲第一名均称“状元"。
明史•选举志序》中讲:“选举之法大略有四:日学校,日科目,日荐举,曰铨选”。有明一代对乡试主考官的选任非常重视。科举成为获得任官资格的最普遍和最重要的途径。永乐以降,能人内阁者几乎均为进士出身,论资排辈成为任官通例。所谓“掌铨选者,罔论贤否,第循资格”([明]丘浚《大学衍义补•铨选之法》卷十)。官吏的选任分为四种:一是“大选”,一般在双月进行.有新科进士选授、官员大考升迁等;二是“急选",一般在单月进行,主要是对文官的改授、改降、“丁忧”与候补等;三是“远方选",指对边远地区官员的委任;四是“岁贡就教选",指对会试落选的举人选授学正、教谕之类的官员。此外还有“谏选”(从贡、监生中选择可充任州、县正官者)等制度(《明史•选举志三》卷七十一)。
2.考核与致仕。文官有考课之制。分“考满法"与“考察法”。
“考满法”规定:内外官任职满三年为一考,六年再考,九年通考黜陟。每次“考满”分上、中、下三等,即“称职"、“平常”、“不称职"。按三次考核的政绩决定去留([明]申时行等修《大明会典•考功清吏司》卷十二)。
“考察法’’规定:京官六年一察,称“京察’’;外官三年一察,称“外察”。其中的“京察”有“一贪,二酷,三浮躁,四不及,五老,六病,七疲,八不谨"之法。史载:京官自陈其状,由皇帝决定去留。“五品以下老、病者致仕,浮躁不及者降调,疲软不谨者闲住,贪酷者贬为民”([清]嵇璜等撰《续通典•选举三•考绩》卷十九)。万历四年(公元1576年),张居正整顿吏治,建议“考察法”分为“定期考察”、“随事考察”、“访察告诫”三种形式。“称职”者升,“平常”者复职,“不称职’’者免。
然而实际上与法律规定相去甚远。据《明史•邱舜传》卷二二六载,万历十一年(公元1583年)左副都御史邱舜说:京官考满,例书“称职’’;外吏给由,概与保留;“以朝廷甄别之典,为人臣交市之资",徇私枉法,恶无所惩,贤亦安劝?加之百官俸薄,一个七品县令的月俸尚不足二两银子,如何不贪?明中叶以降,已是大官贪污以致富,小官舞弊以救贫。居官者多无耻之徒。清廉如张居正者,死后被抄家,其诸子兄弟竞有黄金万两,白银十余万两之多(《明史•张居正传》卷二一三)。
官员的致仕,洪武年间规定:“文武官六十以上者,听致仕,给以诰敕”。孝宗弘治四年(公元1491年)又规定:凡告疾官员,年五十五岁以上者,冠带致仕。六十五岁以上官员不再铨选任用。致仕的待遇物质方面多为给原官俸之半,但非人人都有。一般四品以下官员致仕,可升一级。致仕的官员除皇帝特准留京者外,一般均声老还乡。致仕官县死亡后多会得到皇帝的赠官、赐谥和褒奖。

2005年11月14日

引言人:蔡良文

論文摘要
我國地方政府實施自治,約本可分為三階段,即:一、實施地方自治綱要時期,二、省縣自治法、直轄市自治法施行期間,三、地方制度施行時期。此三階段因主客觀因素之影響,使地方政府自治權限範圍產生變化。中央對地方政府自治權能,由最初採「管制性政策」到「自我管制政策」,到目前向著賦予地方政府更多自治權能方向發展。
在地方政府人事權方面,也大致循著類似路徑進行,由於自治權之變化,對人事權產生衝擊,進而衍生若干爭議,值得研究,本文爰分地方政府人事權之演變、中央政府與地方人事爭議與結果分析、地方政府人事權運作之評估與發展三方面予以探討。
在地方政府人事權之演變部分,本文將演變時期分為一、地方自治綱要時期,二、兩自治法施行期間,三、地方制度法時期,並就各時期省(市)長、縣(市)長鄉(鎮、市)長之任免權與遷調權予以比較。
在中央政府與地方人事權爭議與結果分析部分,本文就地方機關組織編制案件送請考試院備查相關問題、兩自治法時期之人事、主計、政風、警政主管及省政委員任免問題、地方制度法時期之縣(市)政府一級單位主管職務列等調整問題、研議建構消防人員一條鞭之人事管理體制問題等進行分析。
在地方人事權運作之評估與發展部分,本文基於中央與地方關係良好與否,涉及國家政務之推動與地方自治之成敗,爰就未來地方人事體制之發展分人事權運作之評估,暨地方人事權分配類型與人事權實際運作相關問題進行評析。
我國地方政府人事權之演變與發展
壹、前 言
我國實施地方自治以來,基於國家安全考量,並求整體國力之提昇,能收速效,政府乃採完全掌握中央並管控地方之手段,以致於地方自治權長期遭中央之壓縮。迨至地方自主意識提昇,爰有民國八十三年七月,立法院三讀通過「省縣自治法」、「直轄市自治法」(以下簡稱兩自治法),且於同年十二月五日舉行我國首次省長、直轄市市長的選舉,使得省、市長取得更高與直接的民意支持,不僅結束了自民國三十九年四月起施行「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」等行政命令之地方自治時代,更開啟地方自治的新紀元。中央政府與地方政府更開展地方自治良性運作與循環的契機;相對地,對於中央長期掌控的地方人事權,也產生極大的衝擊。在實際運作中,中央政府與地方政府之間,不論其首長是否隸屬同一政黨,均產生若干事權之爭,尤其在人事、財政權方面,其原因如何,思路為何?值得分析。
民國八十五年底,朝野政黨召開「國家發展會議」,達成對省的「共同意見:調整精簡省府功能業務與組織,並自下屆起凍結省自治選舉」之結論,並於八十六年七月修改憲法增修條文,於第九條增列所謂「凍省」或「精省」條文。八十七年十月立法院完成「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」之立法程序,復依大法官釋字第四六七號解釋意旨認為省係「有條件之公法人」,明定臺灣省政府為行政院派出機關,非地方自治團體。八十八年一月立法院,三讀通過「地方制度法」,再配合地方行政機關組織準則之訂定,地方政府非僅組織編制,即員額配置之取得,亦較先前更具彈性,當然也可能引起爭議,值得重視。
由於憲法及兩自治法對於中央與地方權限的劃分未盡明確,暨因政黨或政治人物個人因素等,造成此一期間,中央政府與地方政府之間的爭議不斷,其中也涉及「人事權」的爭辯。吾人以為,只要實施地方自治,自治機關擁有之「自治權」(autonomic powers),宜包括立法權、財政權、人事權及事務行政權等。就以人事權而言,即該自治團體對其組織成員之任免、遷調、考核之自主決定權。又此強調地方人事權之自主性,基於目前台灣地區特殊政治環境與需要,並非主張必須要另制定一套專屬地方公務人員的法制,如此命題是否得到贊同,是可以進一步討論的。
考試院為我國最高考試機關,依憲法及增修條文規定掌理:考試;公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休;公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。要之,考試權之內涵包括:人力考選權、人事行政權、法律提案權等。又以考試院組織法第二條明定,考試院行使憲法所賦予之職權,對各機關執行有關考銓業務並有監督之權。是以,考試院職權之運作,涉及各類國家考試應考人及全體人員之權益,對公務人力之運用與公務人員職能之提升、行政中立之確保、士氣之提高影響深遠,同時影響專門職業及技術人員權益,也關涉人民生命財產安全之保障,雖然目前考銓法制可謂燦然大備,惟可否適應新地方制度與地方自治之需要,允宜提出討論。
要之,本文主要探討兩自治法制定前後及地方制度法施行後,地方政府首長人事權之演變情形,並分析中央與地方「爭權」或爭議的個案問題與解決,進而試分提中央與地方權限劃分暨地方首長人事權,其所隱含的價值判準,希冀對這些爭議提出可能的改進建議。
貳、地方政府人事權之演變
由於地方自治是落實民主政治的基石,地方自治除應加強與中央政府之良性互動暨府際關係之建立於「合產」(Co-Production)關係(紀俊臣,2001:16-17),或協力合作的夥伴關係外(陳立剛,2001:20-21),對於行政首長的人事權,其影響可能較為深遠。所以,本節主要在探討地方政府人事權之演變,且僅以狹義之地方首長的人事權之演變為主。
地方政府擁有之職權,基本上包括立法權與行政權,而行政權分為財政權、組織權、人事權……等。就地方首長的人事權而言,基本上應至少包括任免權、遷調權及考核權,這些權力本質上相同,都是首長管控部屬的手段,但層次有別。在實務之運作上,筆者親自體察具有任免權者,必定包含人事遷調權及考核權;反之,具有人事遷調權者,不一定即有自由任免權。有關考核權又分實質或形式考核權,本文則暫不予討論。
從民主政治的觀點言,為貫徹首長的施政理念,理應賦予首長對部屬之任免權、調遷權及考核權。然其範圍如何,涉及各種價值考量(如:政治價值、行政價值等)。各層級機關權力互動時,地方機關之自主權力如何,往往得視上級機關干預程度及制度彈性程度而定。此均是首長權力能否有效落實的重要因素。茲分成地方自治綱要時期、兩自治法施行時期及地方制度法時期三個階段,分析地方政府首長人事權情形。
一、地方自治綱要時期
在未制定省縣自治通則與兩自治法施行前,我國實施地方自治係依據「台灣省各縣市實施地方自治綱要」之規定,地方首長之人事權受到中央極大的管控。以任免權而言,在人事一條鞭的體制下,地方首長除了機要職人員的任免權力外,對於高層公務人員難有寬廣的其他任免權。依公務人員任用法施行細則第九條規定:機要人員指擔任機要秘書及監印等非主管且非技術性職務之人員。由於機要人員限於非主管職務,故除機關幕僚長之外,一級單位主管尚不得以機要人員方式進用,可見對於首長之人事權限制極大。在遷調權方面,依公務人員任用法之規定,首長可就具有資格人員間加以遷動,惟實際運作上,中央以各種行政命令限制首長對於部屬的遷調權,尤其是教育單位、財稅單位的首長(或主管)。易言之,在兩自治法制定前,地方首長對於所屬一級機關首長(或單位主管)之任免權限於參與性質,少有大的決定權,遷調權亦深受上級政府之干預,茲分述如次:
(一)省、市長之任免權與遷調權:
兩自治法施行前,省政府主席及直轄市市長係官派職務,其組織依據在省政府方面為「省政府組織法」及「省政府合署辦公組織規程」(行政院的命令),均為行憲前所制定;在兩直轄市政府方面為「市組織法」及「臺北市各級組織及實施地方自治綱要」及「高雄市各級組織及實施地方自治綱要」,兩直轄市雖訂有自治綱要,然其首長仍由行政院任免,省市政府組織亦由行政院定之。此一時期,省市政府雖有地方政府之名,但僅有「半自治」之實(紀俊臣,2000:46-50),甚至可說僅為中央政府的派出機關,其所屬一級機關首長之更動,必須經行政院核定。以台灣省政府而言,其所屬一級機關之廳長及秘書長係由省府委員兼任,而省府委員係由行政院院長提請總統任命,省主席人事建議權,似與渠之政治影響力成正比,而其他一級機關首長則屬常任文官職務,必須依法任用之,渠人事決定權亦同。
至於兩直轄市政府並無市政委員之設,且一級機關首長職務均屬常任文官,故除秘書長一職外,市長之實質任免權亦與渠政治影響力成正相關。
再者,省市長之遷調權,前已提及,省(市)政府一級機關首長之更動,均須經行政院同意,不論實質上行政院是否尊重省市首長的建議權,但形式上一級機關首長之遷調權仍掌握在中央,再加上若干一級機關首長因專屬人事管理法律之規定,致使省市首長之遷調權深受干預。
(二)縣、市長之任免權與遷調權
相較於省(市)政府而言,縣(市)政府可說較早實施自治,但其自治之依據仍屬中央之行政命令。行政院於民國三十九年即訂定「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」,規定縣(市)長民選,縣(市)政府組織由縣(市)政府訂定,報請省政府核備。臺灣省政府並依前開綱要第二十八條規定訂定「臺灣省各縣市政府組織規程準則」,惟該準則及各縣(市)政府依據準則所訂定之組織規程,除了機要人員外,並未賦予縣(市)長對較高層主管之人事任免權;且當時縣(市)政府一級單位主管職務均為常任文官,故首長僅得就具有任用資格者加以選用。另機要人員不得擔任主管,而擔任幕僚長職務之主任秘書一職,亦往往以經上級同意為原則,縣(市)長之人事任免權受到相當之限制。
再者,省、市長的人事權受到中央的干預,同屬地方政府之縣市長之人事遷調權,則受到省政府的干預與限制。
1.民國七十年二月一日,台灣省政府為貫徹行政院所頒「積極推動人事革新改善政治風氣方案」,對各縣(市)政府人事業務擴大授權,將下列人事案件授權縣(市)政府自行核定辦理(台灣省政府公報七十年春字第二十四期):
(1)七職等或相當薦任人員(含主管)之遷調(不含任免)。
(2)六職等或相當薦任以下人員之任免、遷調案件。
2.民國七十九年六月二十八日,台灣省政府再修正人事業務權責劃分,放寬縣(市)政府職務列薦任第八職等以下暨附屬機關正、副首長以外人員之任免、遷調,得由縣市政府核定。惟縣(市)政府教育局局長、財政局局長及人事、主計、警政主管等除外。
3.民國八十四年一月以前財稅主管之遴派由財政廳辦理;教育主管之遴派,如教育局長、主任督學、督學由教育廳就其具備資格者,遴報省政府任用;主計主管之遴派遷調等,由一級主管主計機關層報行政院主計處核定或授權核定;人事主管之遴派,如人事處長,薦任第九職等以上人事主任,由行政院人事行政局遴定發布,必要時得由主管人事機構遴提人選,報請人事行政局核派;警察局長之遴派,則授權省市政府(吳堯峰,1995:68-69)。
除此之外,縣(市)立國中及國小校長之任用程序係依教育人員任用條例第二十三條及第二十四條之規定辦理,國小校長係由縣政府遴選合格人員,報請省政府核准後任用之;國中校長則由省教育廳遴選合格人員,報請省政府核准後任用之。可見國中及國小校長的任用權,在法律(形式)上都是由省政府作最後決定(黃錦堂,1995:241)。
(三)鄉、鎮、市長之任免權與遷調權:
上述「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」之規定包含鄉鎮市,但有關人事權之規定則與縣(市)政府相同,均付之闕如。鄉鎮市長的人事權亦極為有限。
再者,鄉(鎮、市)長的遷調權運作情形與縣(市)長雷同,雖均為民選首長,惟以基本之人事遷調權亦受到相當限制。依上開七十九年六月二十八日台灣省政府所修正之人事業務權責劃分,除委任第五職等以下暨附屬機關首長以外人員之任免遷調,由鄉鎮市公所核定外,列薦任第六職等以上職務,須由鄉鎮市公所遴報縣市政府核定,報省政府備查。
要之,在兩自治法制定前或謂地方自治綱要時期,地方首長之任免權甚少,遷調權受上級干涉程度甚深,其主要原因乃除省政府之委員兼廳長為政務職位外,地方一級單位主管多非政務職位,地方首長無權逕予任免,再加上各種專屬人事管理法律規範及中央行政規章之限制,新任首長必須「編纂理由」才可能將其一級單位主管遷調,但因這些人多半在該級政府中達到最高文官職等,遷調十分困難,多數的作法是將這些人員「換單位」,以便核心局室主管由首長親信接任(黃錦堂,1995:225)。這種情形在地方首長黨派更替時,尤其明顯,甚至曾發生民進黨籍縣市長要求中央「接收」原國民黨籍主管的情形,非但顯示出地方首長人事權低落的現象,亦似乎隱含常任文官之專業化、中立化在地方尚未建立及受到應有之重視。
二、兩自治法施行期間
內政部於研擬兩自治法草案時,基本上,係以單一國的地方自治為法制架構,致立法院審議期間引發許多爭議,經朝野三黨協商後,所通過的自治法,已脫離中央集權的架構,而朝向地方分權的發展。事實上兩部自治法所賦予地方政府的自治權既廣泛又彈性,尤其省市長的「人事權」遠非官派首長所能比擬。在此,首先應說明的是,兩自治法中有關地方人事制度的規定,僅於省縣自治法第四十二條第五項及直轄市自治法第三十一條第三項規定:「各級政府、公所之組織規程及準則,其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規,各權責機關於核定後,應函送考試院備查。」其中「考銓業務事項」的範疇,在我國五院體制下,係屬於考試院職掌,考試院所制頒之法規可說即為中央考銓法規,既然地方政府之人事制度不得牴觸中央考銓法規,足見兩自治法對於地方政府之人事制度仍維持一元化、中央集中管理的精神(紀俊臣,1995:67)。易言之,地方政府之組織規章之訂定,將不致逾越中央考銓法規;考試院保有人事法制之制約權限,維護五權分立之精神。
(一)省、市長之任免權與遷調權:
省縣自治法第三十五條規定:「(第一項)省政府置省長一人,綜理省政,並指導監督所轄縣(市)自治,由省民依法選舉之,任期四年,連選得連任一次。置副省長二人,襄助省長處理省政,一人職務比照簡任第十四職等,另一人職務列簡任第十四職等。(第二項)前項職務比照簡任第十四職等之副省長,由省長報請行政院備查,省長辭職、去職或死亡時,應隨同離職。(第三項)省政府一級機關首長職務均比照簡任第十三職等,除副省長一人、主計、人事、警政及政風主管由省長依法任免外,餘由省長任免之。」直轄市自治法第三十條亦有相似之規定。此條文大幅擴張省、市長的人事任免權,過去一級機關首長之任免、遷調均需行政院核定的情形,均改由省、市長自行任免的政務人員,但由於上開條文中關於主計、人事、警政及政風機關首長職務性質及任免權責之規定有欠明確,致引發各方的爭議,不僅中央與省(市)政府看法不一,考試院與行政院的意見也不一致。至於省政府於其組織規程中,增置省縣自治法所無之省政委員一節,更是爭議問題,於後述之。
再者,省、市長之遷調權部分,除了四機關首長外,其他一級機關首長均已屬政務人員,由省、市長任免,其遷調權歸屬於省、市長,自不待言。至於其他屬於省、市政府之職務,除上開四機關採一條鞭體系,有各自之遷調範圍外,其餘職務在「自治」之名下,已均屬省、市長之遷調權限。
(二)縣(市)長之任免權與遷調權:
省縣自治法未規定縣(市)長之人事任免權,未似省市、長之相關規定,且「台灣省縣政府組織準則」亦未完成訂定,是以縣市長人事任免權與自治法施行前同。至於人事遷調權亦未予規定,但臺灣省政府曾於八十五年三月七日以八五府人二字第一四六二四○號函表示:臺灣省政府為落實省縣自治法之基本精神,提昇基層行政效率,自即日起擴大授權縣市長、縣市議會議長、鄉鎮市長、鄉鎮市民代表會主席對所屬人員之人事任免遷調權責。具體內容如下:
1.縣市政府職務列薦任第九職等以上者(含主任秘書、局科室主管、秘書、專員、技正及室副主任),由縣市政府遴報省政府核定,改為由縣市政府核定,報省政府備查。
2.縣市政府教育局局長:仍維持由省政府教育廳遴報省政府核定。
3.縣市政府財政局局長:由省政府財政廳遴報省政府核定,改為由縣市政府核定,報省政府備查。
4.人事、主計、警政及政風主管:仍依專屬人事管理法律規定辦理。
本項措施大幅增加縣、市長的人事遷調動權,使縣、市長得以掌握多數一級單位主管的遷調權,有助其公務人力之運用。
(二)鄉(鎮、市)長之任免權與遷調權:
在省縣自治法中,對於鄉鎮市長的人事權,亦無與省市長相近之規定,且以「台灣省鄉鎮市公所組織規程準則」亦未訂定完成,是以鄉鎮市長人事任免權同於自治法施行前之規定,至於人事遷調權,亦如前開台灣省政府函內容亦包括放寬鄉(鎮、市)長的人事遷調權,使得鄉(鎮、市)公所職務列薦任第六職等以上職務(含主任秘書、秘書、課長、專員及技正),由鄉鎮市公所遴報縣市政府核定,報省政府備查,改為由鄉鎮市公所核定,報縣市政府備查,副知省政府。
要之,兩自治法施行期間,地方首長的人事權主要係省市長之授權最大,幾可操控完整的自治行政權,即報章所稱之籌組「小內閣」;至於其他層級之人事權雖有提升,仍嫌不足,尤其是縣(市)以下政府,除了人事遷調權外,人事任免權似未見提昇,整體而言,學者普遍認定其特色為:重省(市)、輕縣(市)、忽視鄉(鎮、市)(許宗力,1995:16-22;薄慶玖,1995:7-10;紀俊臣,1996:105)。就實際體察,此或許是反映了當時的政治情勢與現象。
三、地方制度法時期
在地方自治法制化過程中,經由省縣自治通則、省縣自治法、直轄市自治法,乃至地方制度法之制定,建構了合於現今政治情勢與環境,相當合憲化的法制架構,也開啟憲政主義(constitutionalism)的新里程。立法院於八十八年一月十三日完成地方制度法三讀,並經總統同年月二十五日公布施行。整體上觀察,由於「精省」之故,省政府成為行政院之派出機關,非地方自治團體。兩直轄市首長的人事權,在地方制度法制定後,變動有限;縣(市)長則大幅增加。至於鄉(鎮、市)長部分,除了人口在三十萬人以上之縣轄市,得置副市長一人外,並無太大改變。有關首長的遷調權方面,直轄市未予變更,縣(市)及鄉(鎮、市)則大幅提高,對於縣(市)與鄉(鎮、市)等地方首長的施政推動及責任政治的落實,有明顯的進步。而對於爭議不斷的四機關首長任免權責,則明文規定「依專屬人事管理法律任免」,雖明白規定其任免權歸屬於中央,至於其實際運作,中央在行使人事權時,亦多尊重地方首長之建議、同意等實質上之決定權,所以有關首長之任免權,可謂成為中央與地方共同協商決定。茲分述如次:
(一)直轄市市長之任免權與遷調權:
地方制度法第五十五條規定:「直轄市政府置市長一人,對外代表該市,綜理市政,由市民依法選舉之,任期四年,連選得連任一次。置副市長二人,襄助市長處理市政,職務均比照簡任第十四職等,由市長任命,並報請行政院備查。
直轄市政府置秘書長一人,由市長依公務人員任用法任免;其所屬一級機關首長除主計、人事、警察及政風首長,依專屬人事管理法律任免外,其餘職務均比照簡任第十三職等,由市長任免之。」
與直轄市自治法相較,除副市長一名由常務職位改為政務職位及規定秘書長應具有公務人員任用資格外,餘可說均維持不變,市長對一級機關首長除人事、主計、警察及政風首長外,擁有絕對之人事任免權。
再者,直轄市長之遷調權,地方制度法與直轄市自治法時代相較,並無太大變動。除四機關之一條鞭體系外,首長有極大的遷調權力。
(二)縣市長之任免權與遷調權:
地方制度法第五十六條規定:「縣(市)政府置縣(市)長一人,對外代表該縣(市),綜理縣(市)政,縣(市)長並指導監督所轄鄉(鎮、市)自治。縣(市)長均由縣(市)民依法選舉之,任期四年,連選得連任一次。置副縣(市)長一人,襄助縣(市)長處理縣(市)政,職務比照簡任第十二職等,人口在一百二十五萬人以上之縣(市),得增置副縣(市)長一人,均由縣(市)長任命,並報請內政部備查。
縣(市)政府置主任秘書一人,由縣(市)長依公務人員任用法任免;其一級單位主管或所屬機關首長,除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長,依專屬人事管理法律任免,一級單位主管中三人,得由各該縣(市)長以機要人員方式進用;人口在一百萬以上,未滿一百二十五萬人者,得增置一人;人口在一百二十五萬人以上者,得增置二人外,其餘均由縣(市)長依法任免之。」
由上開條文觀之,縣(市)長之人事權大幅增加,與省縣自治法時代相較,除增加一至二名副首長外,另增加三至五名得以機要人員方式進用之一級單位主管任命權,但原來得准予機要人員方式進用之主任秘書職位,則必須改為具有公務人員任用資格之常任文官擔任;即依照考試院會通過之決議,建立類似「文官長」制度。據行政院說明,係「考量縣市長推動縣市政之需要,擴大其用人彈性,並維持地方行政業務之持續性與安定性,規定縣市政府一級單位主管中部分主管得以機要人員方式進用,俾免影響政務人員與常任文官體制之完整性」。雖然依該法第六十二條第二項規定擬訂之縣市政府組織準則尚在研議中,惟面對地方極力爭取的人事主導權,內政部在邀集相關部會研商後宣布,各縣(市)長可依法任命副縣(市)長及機要主管,並由台中縣長廖永來任命地方自治史上首位副縣長劉世芳。在此同時,為因應地方政府地位的提升,縣長的待遇由原來比照簡任第十二職等本俸五級支薪,跳升至簡任第十三職等本俸三級。副縣長則以簡任十二職等本俸三級敘薪,象徵中央重視地方政府職權及縣(市)政府在精省後地位的提升。
再者,縣、市長之遷調權,由於地方制度法第五十六條規定「其一級單位主管或所屬機關首長,除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長,依專屬人事管理法律任免外,……,由縣(市)長依法任免之。」據此一級單位主管或機關首長之遷調權屬於縣、市長,縣、市長必須遵守所選用之人員,應符合相關資格條件及公務人員任用法之規定,本條文為地方制度法新增,由於此一規定使得縣、市一級單位主管或首長之遷調權,由中央或省政府以行政命令掌握的時代,回歸於縣、市長,對於人事遷調權,大幅擴張。各縣、市仍得依地方制度法規定之準則訂定組織規程,……,而首長所擁有之人事遷調權亦不容以行政命令加以限制,這對落實地方責任政治有實際助益。
(三)鄉(鎮、市)長之任免權與遷調權:
地方制度法第五十七條規定:「鄉(鎮、市)公所置鄉(鎮、市)長一人,對外代表該鄉(鎮、市),綜理鄉(鎮、市)政,由鄉(鎮、市)民依法選舉之,任期四年,連選得連任一次;其中人口在三十萬人以上之縣轄市,得置副市長一人,襄助市長處理市政,以機要人員方式進用,於市長卸任、辭職、去職或死亡時,隨同離職。」
縣轄市副市長之列等,依內政部、銓敘部等機關之規劃,擬訂列薦任第九職等。這項規定獨厚了縣轄市長,但屬同層級、同為民選之鄉(鎮)長難道便無同樣的需求嗎?未來恐仍將引起鄉(鎮市)長援引比照的困擾。
再者,鄉(鎮、市)長之遷調權,由於地方制度法第五十七條第三項規定:「鄉(鎮、市)公所除主計、人事、政風之主管,依專屬人事管理法律任免外,其餘一級單位主管均由鄉(鎮、市)長依法任免之。」這項與直轄市長、縣市長類似之規定,使得鄉、鎮、市長擁有一級單位主管的遷調權。相較於省縣自治法制定前,凡薦任第六職等以上職務均須遴報縣政府核定之情形,明顯擁有較大之人事任免與遷調權。
要之,地方制度法之實行,大幅度放寬地方政府首長的人事權,但縣、市長仍感不足,其主張略以,主張擁有與直轄市市長相同之權力,亦即將一級單位主管均改為政務職位者;有主張先調高一級單位主管之職列等以利用人等意見。復就鄉、鎮、市長而言,雖同為民選首長,但人事權與直轄市長及縣、市長比較,比例亦相對縮小,由此看來,我國地方首長人事權已大幅提高,然仍存有爭議,其結果如何,均於後述之。
綜上分析,除有關地方政府人事權之規定與實際運作情形外,地方制度法對於地方行政首長之停止職務、解除職權或職務(地制法七八至八十參照)、代理與補選(地制法八二參照)設有規定。但就補選設有所遺任期不足二年不再補選,而僅由自治監督機關派員代理之規定,雖說寓有考量選舉之社會成本的含意,但是否過分輕視地方自治而重官治,尤值得檢討(蔡茂寅,2000:65)。最後,對於人事行政權運作過程,就九十年一月一日施行之行政程序法第三條第三項第七款明定「對於公務員所為之人事行政行為」,不適用該法之程序規定,茲因涉及人事體制之行政行為,亦宜併同參考之(註)。
參、中央政府與地方人事權爭議與結果分析
有關中央與地方權限之劃分,無論是理論界或實務界,研究成果甚為豐碩,且以修憲工程與地方制度法,均已完成,未來所應著力者,可能是如何在現行憲政架構下,對於目前建立之機制是否允當,可能遭遇的爭議問題,如何解決?易言之,如何:建置中央與地方權限良善的運作機制、合理規劃地方人事體制、強化地方人事權功能?本節僅就近些年來考試院對於地方人事權運作所提規劃方案,及解決地方自治有關人事權爭議的個案,歸納分析如次:
一、地方機關組織編制案件送請考試院備查相關問題
(一)相關規定:
1.兩自治法之規定方面:省縣自治法第三十四條第五項及第四十二條第五項規定以「各級議會、代表會」暨「各級政府、公所」之組織規程及準則,其有關考銓業務事項,均不得抵觸中央考銓法規,各權責機關於核定後,均應函送考試院備查。」直轄市自治法第二十九條第三項及第三十一條第三項,對於有關考銓業務事項均作相同之規定。
2.地方制度法之規定方面:地方制度法第五十四條第五項規定:「直轄市議會、縣(市)議會、鄉(鎮、市)民代表會之組織準則、規程及組織自治條例,其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規;各權責機關於核定後,應函送考試院備查。」同法第六十二條第五項規定:「直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所與其所屬機關及學校之組織準則、規程及組織自治條例,其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規;各權責機關於核定或同意後,應函送考試院備查。」
3.前二項有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規,並依程序函送考試院備查,其中,所謂「備查」係行政監督之一種,依法務部所出版「我國現行法制用字用語及格式之研究」一書載明,「備查」乃指「下級機關或公私機構、個體,對上級機關或主管事務之機關,有所陳報或通知,使該上級機關或主管事務之機關,對於其指揮、監督之事項,知悉其事實之謂。」備查之目的,在於知悉已經過之事實如何,而主管或權責機關不必另有其他作為。並舉出社會救助法第十二條:「醫療補助之給付方式及標準,由省(市)主管機關訂定,並報請中央機關備查。」及農會法第三十九條:「農會經濟事業、金融事業、保險事業及農業推廣事業之會計分別獨立,並應編造年度決算,報告會員(代表)大會及報請主管機關備查。」以為例示。惟同書中亦特別指稱,目前法規中對於「備查」、「核備」、「核定」及其含義類似之「備案」、「報備」、「核可」及「核准」等,使用時多不深究其義,致對於各該名詞之使用極為紊亂。有使用同一用語,而含義不同者;亦有使用不同用語,而實際上含義並無差異者。因此在適用法規時,對於各該法規用語,如僅就其字面意義推敲,恐難免以辭害義,故應深入探究其立法之真義。
(二)立法之原意:
有關上引兩自治法條文中,「備查」,之立法原意,據時任銓敘部政務次長之考試委員吳泰成先生,於民國九十年三月廿九日考試院第九屆第二二六次院會表示:民國八十三年七月制定兩自治法時,原先完全未觸及文官制度部分,惟審議過程中立法委員突然在會上將副縣市長改為政務官,於二讀會進一步將省政府及直轄市政府一級局處長改以政務官任用,明顯涉及官制官規事項,為免從此考試院對所有地方組織編制可能沒有節制權,因此由銓敘部臨時研擬條文內容,透過當時執政黨立院黨團,請立法委員提臨時提案,將所有牽涉到有關組織編制之條文,皆加上「其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規,各權責機關於核定後,應函送考試院備查。」等文字,其所持理由為,憲法有關中央與地方分權事項中,對於人事法制事項係中央事權,是以條文內容須作此增修,考試院對涉及考銓法制事項始得據以辦理。不過由於省縣及直轄市之各種組織規章係經民意機關通過,再報其上級機關或行政院備查,若再報考試院「核備」則有所不妥,當時用語並非相當嚴謹,故條文文字為「函送考試院備查」,原意其實即為「核備」之意。況且由八十三年立法至今,凡各該組織編制中有關常任文官之職稱、列等等官制官規部份與中央考銓法規不符之處,考試院皆經審議並請地方機關改正,否則不予銓審,此亦為依循憲法賦予考試院職權所作之設計。後來在二年前(八十八年一月)地方制度法制定時,仍沿用先前之條文及「備查」用語,但新法之第二條對「備查」已下定義予以限縮,銓敘部人事局曾就此會商協調,希望行政院於備查前先會考試院,礙於行政院方面另有意見,未能採行。在未修正地方制度法,將「備查」二字改為「核備」前,考試院仍主張現階段仍須以當初立法原意,貫徹考試院之職掌。
(三)備查之實際效力:
地方機關組織編制案件送考試院備查後,其實質結果包括「同意備查」與「不予備查」二者。由於組織編制案件送經考試院「同意備查」後,法律程序即屬完備,效力確定,各機關自可據以派代人員,送審銓敘,應無適用上之疑義。至於「不予備查」部分,茲研析如次:
1.吳庚大法官於其所著「行政法之理論與實務」一書中指明,行政命令須以具有合法性為前提,而「須踐行法規所訂之有關手續」,為命令之合法要件之一,如欠缺此一要件,即不生命令之效力。由於地方制度法明定地方機關組織準則、規程及組織自治條例,其有關考銓業務事項,不得牴觸中央考銓法規,因此,其後段之「應函送考試院備查」,應係就地方機關組織法規中,有關考銓業務是否牴觸中央考銓法規,賦予考試院實質之審查權,與一般備查僅為查照告知之性質,顯然不同,亦即以備查之程序達到實質審查之目的,其效力應近於前述吳庚博士所稱之「須踐行法規所訂之有關手續」。
2.憲法增修條文第六條規定,公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休及任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項係考試院職掌,機關組織編制案件中,職稱及官等職等部分,與憲法所定考試院職掌之「銓敘」實屬環環相扣,密不可分。藉由考試院「備查權」之行使,對於地方機關組織法規,涉及考銓業務事項之規定,產生確定之效果,而考試院對於是否牴觸中央考銓法規之認定,亦應具有法律上拘束力,否則,前開條文中「不得牴觸中央考銓法規」之規定,即形同具文。是以,有關地方機關之組織規程等,雖係由權責機關核定後即發布施行,惟各該組織規程及編制表中,有關職稱、官等、職等之考銓事項,則應俟考試院備查後始生效力,如考試院就其中某一部分認係牴觸中央考銓法規而不予備查時,則該不予備查部分之規定,即應屬無效。有關機關組織法規中之職稱、官等、職等事項,係屬考試院權責,地方機關組織編制案件有關考銓業務事項之規定,如與中央考銓法規有所牴觸,則其人員之派代、送審銓敘等,仍均須依中央考銓法規之規定辦理,否則其任用銓敘部即不予銓敘審定。
(四)檢視評析:
1.本議題涉及考銓獨立與地方人事自主的關係,目前有關地方機關所送審議之組織編制案件中之官制官規如官等、職等部分,統一由考試院來規範核備,至於員額配置則由行政系統就其業務需要而定之。吾人以為公務人員任用法第六條規定職等標準及職務列等表,由考試院定之或核定,其立法原意,旨在取得某一時點全國性適用之準則,依現行規定倘各機關於其組織法律、組織規程、組織編制表修正時,均應配合修正職務列等表或於職務列等表修正時,應即修正各機關之組織法規,均有其實際執行之困難,所以,修正公務人員任用法,規定各機關之組織法規中,均不列職等,完全依照職務列等表規定,必可做到統一中有彈性。
2.有關「備查」部分:就考試院憲定職權及立法原意,關於人事法制事項,係屬中央事權,且其「備查」之原意即「核備」,因為有關各該組織編制中,常任文官之職稱列等部分,有與中央考銓法規不符者,各該機關應予配合修正,否則上開人員之任用則不予銓審。惟最高行政法院八九年度裁字第一三二五號裁定:「備查之效力依照地方制度法第二條第五款所訂『備查:指下級政府或機關間就其得全權處理時業務,依法完成法定效力後,陳報上級政府或主管機關知悉之謂。』觀之,備查僅係一種觀念通知,並未產生任何公法上法律效果,而主管機關亦無否准其備查之權限。」此一裁定,顯示之見解,是否對於考試院上開職權有所影響,值得觀察。
二、兩自治法時期之人事、主計、政風、警政主管及省政委員任免問題
(一)議題緣起:
八十三年七月二十九日公布施行之省縣自治法第三十五條及直轄市自治法第三十條第三項規定省(市)政府一級機關首長職務均比照簡任第十三職等,除副省(市)長一人、主計、人事、警政及政風主管由省(市)長依法任免外,餘由省(市)長任免之。由於上開條文中關於主計、人事、警政及政風機關首長職務性質及任免權責之規定有欠明確,各方意見不一,允宜加以釐清。
(二)研商經過:
八十四年二月十六日考試院第八屆第二一一次會議,行政院人事行政局就上開主管職務之職務性質及其派免作業程序提出報告,重點如次:
1.省市政府主計、人事、警政及政風主管為事務官:
「省縣自治法」第三十五條第三項及「直轄市自治法」第三十條第三項之「依法任免」究依何法,在適用上發生疑義,行政院爰於八十三年十一月二十六日以台八十三內字第四四三六三號函釋:「省縣自治法第三十五條第三項暨直轄市自治法第三十條第三項所稱之『主計、人事、警政、政風主管』,依主管機關內政部之認定,係屬事務官。」上開認定主要係基於以下理由:
(1)依「省縣自治法」第三十五條第三項及「直轄市自治法」第三十條第三項後段規定,除副省(市)長一人、主計、人事、警政及政風主管,由省(市)長依法任免外,餘由省(市)長任免之。上述主計等主管依上開規定既係與列簡任第十四職等之副省(市)長(事務官)職務並列,就法理觀點而言,應同屬事務官性質。
(2)上述所稱依法任免,應係指依「主計機構人員設置管理條例」、「人事管理條例」、「警察人員管理條例」、「政風機構人員設置條例」及「公務人員任用法」等有關規定任免之意,而依上開各專屬人事法律規定,省市政府主計、人事、警政及政風主管職務均為事務官。
(3)內政部警政署為全國最高警察機關,該署署長之官等現列「警監」,係屬事務官,又依內政部警政署組織條例第二條規定:「內政部警政署承內政部部長之命,執行全國警察行政業務,統一指揮、監督全國警察機關執行警察任務。」如省(市)政府警務處長(警察局長)係以政務官進用,則不符合指揮監督原理,故宜屬事務官。
2.省市政府主計、人事、警政及政風主管之派免作業程序:
(1)我國人事法制,對於主計、人事、警政及政風人員之管理,係分別制定專屬法律,並採行一條鞭之建制方式,由中央主管機關統籌管理,依現行之主計機構人員設置管理條例等四項有關人事管理專屬法律規定,台灣省及台北、高雄二市政府之主計、人事、警政及政風主管,其任免係分屬行政院主計處、人事行政局、內政部及法務部等各該中央主管機關權責。惟八十三年七月二十九日制定公布之省縣自治法第三十五條暨直轄市自治法第三十條復規定,省市政府主計、人事、警政及政風主管由省市長依法任免。既規定由省市長任免,又規定應「依法」任免,遂形成法律競合現象。此一問題經有關機關提出後,由行政院邀集中央各有關主管機關及省市政府開會研商,再經行政院綜合各機關意見審慎考量後,於八十四年二月七日以台八十四人政力字第○三六八九號函作成補充規定:
(2)省市長民選後,有關省市政府主計、人事、警政及政風主管之派免,應先經由中央各該主管機關與省市政府相互協調同意後辦理。亦即中央主管機關擬調整上開主管人選時,應先洽商省市政府同意;省市政府亦得洽商中央主管機關調整上開主管人選。
(3)至有關省市政府主計、人事、警政及政風主管派免令之核發,應先由中央各該主管機關依專屬之人事管理法律任免後,再由省市政府依省縣自治法、直轄市自治法規定據以任免。
3.上開補充規定係考量下列理由:
(1)就人事法制而言,依憲法第一百零八條第一項第十一款規定,中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障,係由中央立法並執行之,或交由省縣執行之。另查省縣自治法暨直轄市自治法規定,省市政府主計、人事、警政及政風主管之任免權,並非地方自治事項,應屬於中央主管機關權限。再者,現行之主計機構人員設置管理條例等專屬之人事管理法律已明定省市政府主計、人事、警政及政風主管由中央各該主管機關派免之。且省縣自治法第六十五條及直轄市自治法第五十五條均規定:「本法公布施行後,各相關法規未制(訂)定、修正前,現行法規仍繼續適用。」是以,上開各有關法律在未修正前,應仍有其適用。中央各該主管機關應得依據各有關法律核定派免省市政府主計、人事、警政及政風主管。
(2)就業務需要而言,由於主計、人事及政風機構均具有監督輔助機關業務正常推展之作用,必須維持超然獨立之客觀立場,始易發揮澄清吏治,提高行政效率之功能,故向採一條鞭之統籌管理建制。另警政業務,由於警察係配備武器之人員,其執行法令必須統一指揮,始能掌握時效,否則將直接影響人民生命財產安全及國家社會之長治久安,是以,必須超越黨派之外,保持中立。
(3)人員管理而言,由於主計、人事、警政及政風等四類人員所掌業務性質較為特殊,故各有其專屬之人事管理法律規定,依行政院八十三年十一月二十六日函釋:省市政府主計、人事、警政及政風主管職務,依主管機關內政部之認定,係屬事務官。且上開人員之派免,尚涉及考績、遷調、退休等事項,如予割裂,對其業務遂行與人員管理,均恐生窒礙,是以,應依其專屬法律規定,由其中央主管機關遴派。
(三)考試院會議決議情形:
八十四年三月十六日考試院第八屆第二一五次會議,經就省市政府主計、人事、警政及政風機關首長(主管)職務性質及任免權責決議如次:
1.省市政府主計、人事、警政及政風等四機關首長,依省縣(直轄市)自治法第三十五(三十)條第三項規定,應由省(市)長依法任免。
2.省市政府主計、人事、警政及政風等四機關首長之職務屬性為「事務官」。
3.附帶決議:本案由於省縣(直轄市)自治法第三十五(三十)條第三項條文前後段文字規定有欠明確,適用上產生疑義,為解決爭議,考試院基於職掌,特以主管公務人員法制之立場,作以上之決議,惟正本清源之道,仍應修正相關法規,故建議省縣自治法、直轄市自治法、主計機構人員設置管理條例、人事管理條例、警察人員管理條例及政風機構人員設置條例等本案有關之法規,除人事管理條例宜由銓敘部檢討研修外,餘請銓敘部洽請各該法規主管機關檢討研修。
(四)省政委員設置問題:
有關省政委員之設置問題,省政府於其組織規程第三十一條規定:「省政府置省政委員十一人至十五人,其職務比照簡任第十四職等,隨省長同進退,由省長任免之。」,銓敘部的基本立場是:不反對設置省政委員,惟如設置之省政委員屬政務職(省政府擬議為比照簡任第十四職等),則應有法律之依據(如省縣自治法),地方機關不得以組織規程逕行設置政務職位。銓敘部係引據憲法第一○八條第一項第十一款規定:中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障,由中央立法並執行,或交由省縣執行之。復以憲法第八章將考試權盡歸於中央(考試院),可見官制官規事項,屬於中央立法權限,政務職位之設置,自屬由中央立法之官制官規事項,地方政府以行政命令層級之組織規程,逕行設置政務職務,實質上已侵害中央權限(銓敘部,1995:115-146)。從銓敘部的論點,似言之成理,且如放任地方政府得自行設置政務職務,在地方權利意識高漲的情形下,恐將造成一國多制,並嚴重衝擊文官體系。所以,就法理言,省政府有設置之權,但當時以「台灣省政府組織規程」訂定而不以法律為之,在程序上有瑕疵。就理論言,省長制下的政府,並無設置省政委員的必要,似可由副省長或省府顧問來參贊省政並處理跨廳處等事務,以免為人非議,顯為政治酬庸(薄慶玖,1995:9)。然因省政委員之設置有其歷史背景意義,且規範政務人員之「政務人員法草案」尚未完成立法,考試院審查後未作成備查與否的結論,惟建議修正省縣自治法及儘速完成政務人員法之制定,以謀求解決。但省政委員的問題,在「精省」確定後,已迎刃而解。
(五)後續發展情形:
「省縣自治法」及「直轄市自治法」業於八十八年三月三十日廢止,另「地方制度法」於八十八年一月二十五日公布,依「地方制度法」第五十五條第二項規定,直轄市政府所屬一級機關首長中,主計、人事、警察及政風首長由市長依專屬人事管理法律任免。同法第五十六條第二項規定,縣(市)政府一級單位主管或所屬機關首長中,主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長,由縣(市)長依專屬人事管理法律任免。依上開地方制度法、公務人員任用法及主計、人事、警政、政風人員專屬人事管理法律規定,並循地方自治與責任政治之精神,上開人員之職務性質應為常務人員,其任免由直轄市市長或縣(市)長依各該專屬人事管理法律辦理。
(六)檢視評析:
1.在民選省(市)長就職不久,即發生中央與地方人事權、組織之爭議。前者,指省市人事、主計、警察、政風四首長任免權,所爭為人事主導權,即希冀在法律上確認省(市)長具有最終任免權,而不堅持必須是政務人員;後者,指省府設置具有政務性質之省府委員,為行政組織(人事)權,在民選首長面臨民意期待與政治生涯規劃之時,中央與地方人事權之爭議,非僅政黨屬性考量,即便是同一政黨,同樣發生可能的爭議待決。
2.我國對於人事、主計、警察及政風機構之運作,向來採取由中央統一任免、遷調、考核…..等,而自成一體系,非僅中央各機關如此,地方各級機關政府亦然受到制約,誠是國家為對全國各機關人事等業務產生指揮監督與中央管控協調功能,以提昇行政效率。惟於地方自治之逐漸落實與民選地方首長之責任政治要求,基於價值鐘擺與實務運作,對此人事等一條鞭制度產生極大的衝擊,如何維持民主與效率與平衡軸點,是各該主管機關應重視的課題。
三、地方制度法時期之縣(市)政府一級單位主管職務列等調整問題
(一)問題背景
立法院於八十八年一月十三日完成地方制度法之立法程序,並經總統公布施行,且於精省之後,即將進行台灣省政府功能業務與組織調整之際,考試院應地方機關首長之要求,於八十八年四月二十九日考試院許院長邀地方各縣(市)長參與「縣(市)政府一級單位主管職務列等調整座談會」,與會縣(市)長多數主張各縣(市)政府職務,不應依人口數分級列等及各縣(市)政府主任秘書、一級單位主管之職務列等應予調高。銓敘部經參酌上開意見,並考量「公務人員任用法」規定、各縣市一級單位主管職責程度相當、正副縣(市)長支薪未分級及多數縣(市)要求等因素,對各縣(市)政府主任秘書及一級單位主管之列等依不分級列等之原則,規劃職務列等調整擬案;嗣於八十八年五月二十九日銓敘部邀行政院人事行政局等相關機關開會研商,就各縣(市)政府主任秘書、一級單位主管、參議等職務列等獲致共識,並決定中央機關職務列等不予調整、直轄市政府、台灣省及福建省政府均暫不調整,薦任第八職等以下職務不予調整。據以擬具地方機關(直轄市除外)職務列等調整擬案報考試院審議。
(二)審議情形及結果:
本案經八十八年六月三日考試院第九屆第一三四次會議決議交付全院審查會審查。審查報告提經八十八年六月十日考試院第九屆第一三五次會議審議通過,其重點如次:
1.地方機關職務列等調整擬案部分︰
(1)縣(市)政府部分︰主任秘書︰擬均列簡任第十一職等至第十二職等。‚一級單位主管及擬增置之參議職務︰擬均列簡任第十職等至第十一職等。ƒ其餘職務配合調整。
(2)縣(市)政府附(所)屬機關部分︰
機關首長列等區分為簡任第十職等至第十一職等(原列等與縣市政府一級單位主管相同者;薦任第九職等(原列薦任第八職等至第九職等者)。薦任第七職等(原列委任第五職等或薦任第六職等至第七職等、委任第五職等至薦任第七職等者)。
‚其餘職務配合調整。
(3)縣(市)議會部分︰
主任秘書︰均列簡任第十一職等至第十二職等。
‚一級單位主管︰均列簡任第十職等。
ƒ其餘職務配合調整。
(4)鄉(鎮、縣轄市、區)公所部分︰
省轄市區長︰擬均列薦任第九職等。
‚主任秘書︰擬均列薦任第八職等至第九職等。
ƒ其餘職務配合調整。
2.審查會考試委員相關發言意見,交銓敘部參考者︰
(1)各縣(市)一級單位主管等職務列等調整並增設副主管職務後,現職一級主管如未具修正後職務之任用資格,應予調整職務,不宜以現職留用,俾符本案職務列等調整之精神係為組織重新建構及進用人才之意旨。
(2)本案部份審查委員建議宜區分等級規劃列等,惟多數委員認本案已確定各縣(市)不分級列等,銓敘部宜協調內政部於修正「地方制度法」時維持縣(市)不分級之規定,俾免形成分級後復要求提高職務列等之情形。
(3)本案未納入調整列等之各縣(市)戶政事務所主任、鄉(鎮、縣轄市、區)公所及各級地方機關課(股)長(如地政事務所)等其他職務應否調整等問題,請銓敘部通盤檢討,納入下一階段職務列等調整案報院審議。
(4)銓敘部宜建議相關機關儘速完成「行政區劃法」之立法,並修正「地方制度法」,以解決目前各縣(市)、鄉(鎮、縣轄市)人口、土地差距懸殊之問題。
3.本案有關地方機關職務列等表業於八十八年九月十三日由考試院修正發布。
(三)檢視評析:
1.考試院院長首次邀請全體考試委員、相關部會首長與各縣(市)長研商縣市政府一級單位主管職務列等調整之座談會,直接面對面溝通,就政府再造,省府組織功能業務調整與地方事務與人事需要,充分交換意見,具有正面意義與實際成效。
2.縣市政府一級單位主管職務列等之調高,會中具有高度共識,此舉為解決長期地方公務人員職等偏低,人力素質難以提高,亦為呼應精省與地方分權化之需求。調整之際,亦已考量各層級機關之實際情形,作合理平衡之規則設計。
3.關於職務列等之調整標準,關涉機關層級差異與重要性、職務相關之業務繁簡難易、職責程度與管理知能條件等因素。所以,如職等調整,過高,將找不到具有資格條件者,過低則無法吸引人才及鼓勵人才下鄉。本案修正調高一至二職等後,據人事主管座談及實際了解,目前各縣市政府一級主管尚存有未具資格條件者,應即依相關規定處理,亦有中央欲借重長才,而同意至該機關服務者之意願遞減。為避免各級主管人員產生「彼得原理」現象與問題,應請加速各項管理才能訓練,以為因應與解決。
四、研議建構消防人員一條鞭之人事管理體制問題
(一)中央與地方消防機關人事管理體制有關規定
1.組織體系方面:依消防法第三條規定,消防主管機關,在中央為內政部,在省(市)為省(市)政府,在縣(市)為縣(市)政府。災害防救法第四條規定:「本法之主管機關:在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。」台北市政府消防局組織規程規定,該局置局長,承市長之命綜理局務,並指揮監督所屬員工。此外,各縣(市)消防局組織規程亦有類似規定。依上開法規規定,消防署對地方之消防機關似無指揮、監督權限。惟查消防署組織條例第二條規定,該署承內政部部長之命,執行全國消防行政事務,統一指揮、監督全國消防機關,執行消防任務。第七條規定,該署置署長一人,綜理署務,並指揮、監督全國消防機關及人員。第十五條規定,該署為執行消防業務,對各級消防機關得發布署令。依上開規定,消防署又具有指揮、監督地方消防業務之法令依據。
2.人事權限方面:依地方制度法第五十五條第二項規定,直轄市政府所屬一級機關首長除主計、人事、警察及政風首長,依專屬人事管理法律任免外,其餘職務由市長任免之。第五十六條第二項規定,縣(市)政府之一級單位主管或所屬機關首長,除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長,依專屬人事管理法律任免,一級單位主管中三至五人,得由各該縣(市)以機要人員方式進用外,其餘均由縣(市)長依法任免之。自消、警分立後,消防機關係屬一般行政機關,因無專屬之人事管理法律,故地方消防人員之任免權責為直轄市長或縣(市)長,消防署對於地方消防機關並無人事任免權限。
(二)實際個案反映之人事管理體制問題
內政部消防署於八掌溪事件後檢討,認為現行消防機關未建立一條鞭之人事管理體制,導致消防政策無法落實推行,建議制定「消防人員人事條例」。其所反映之問題可歸納為六項:
1.消防人員採雙軌制任用,致權益失衡、管理不易。
2.消防人員遴任標準未能齊一,無法維繫消防人員基本素養。
3.消防人員定期請調作業未能統一辦理,且缺乏評比機制,影響請調作業之公平性。
4.未能兼顧消防人員職務歷練及期別倫理等升遷因素,致消防人員士氣不振。
5.未實施地區調任制度,消防人員職涯發展受限,影響士氣。
6.無統一之消防指揮體系,缺乏相互支援功能,致消防政策無法落實推行。
(三)考試院之因應措施與作為
考試院為改進消防人事法制,促使消防業務專業化,特別成立「考試院改進消防人事法制專案小組」,由蔡前考試委員文斌擔任召集人,成員包括考試委員、相關機關首長、考試院及銓敘部相關主管人員等,除參考外國消防人事法制文獻外,並前往消防署等機關實地考察及研究,提出具體結論及建議,提經八十八年九月九日考試院第九屆第一四七次會議審議通過,該專案小組之具體建議如次:
1.消防機關應改採單軌任用制度。
2.消防機關適用之人事法律及制度方面,基於簡併特種人事法律原則,並期有效解決消防機關現存問題,及爭取整建消防人事法制之時效,決議適用「公務人員任用法」,採行官等職等併立制單軌任用並視實際需要準用「警察人員管理條例」相關特別規定。
3.考試院有關消防機關應於五年內改採依「公務人員任用法」單軌任用制度之決議,其五年執行期限(至八十九年六月屆滿),得視相關配合措施之作業實際需要,酌予展延。
4.各特殊單位消防部門宜納入公務消防體系,並請內政部繼續協商交通部等有關機關,以促其成。
依考試院專案小組之研究結論,認為制定「消防人員人事條例」,建立消防人員一條鞭之管理體制,雖可解決部分消防機關用人問題,惟制定新法內容尚待整體規劃,且依「地方制度法」第五十五條及第五十六條之規定,消防人員之任免係屬地方政府首長權責,外國消防事務亦多屬地方政府權限,中央政府並不介入,如擬建構一條鞭之管理體制,除於法制及實務上仍有困難或疑慮外,勢將影響地方政府用人權,恐將引起爭議,因而導致立法時程難以掌握,反將使消防人事法制長期處於不確定狀態。可依消防署組織條例規定,強化一元化救災作業體制,包括消防人員之訓練與消防設備之檢驗等,以解決現行消防救災問題。
考試院業於八十八年九月九日第九屆第一四七次會議及八十九年三月二日第九屆第一七二次會議,決議消防機關應適用「公務人員任用法」,採行官等職等併立制單軌任用,並視實際需要準用「警察人員管理條例」相關特別規定。考試院並規劃消防機關實施單軌任用相關配合措施,對於現職人員各項既有權益之保障、待遇及訓練等,均予納入;另同意內政部所擬為因應消防機關改採依「公務人員任用法」單軌任用制度規劃方向及配套措施等相關事宜,包括對於消防人員專業水準之提昇、區域調任制度之建立及進用問題之解決等方案。
(四)檢視評析:
1.人事法制之建立與調整趨勢,係以非必要不同意研定其他一條鞭之人事管理體制。此由考試院研擬「公務人員基準法」草案,即期整併各類人事法制體系,及本次不同意消防機關建構消防人員一條鞭人事管理條例可得明證。且以地方機關推動地方自治業務,往往稍有不順,嘗謂:法規未鬆綁、人事法制僵化,殊不知允宜積極培訓可用人才,提高地方自治之治理能力,提出多項可能解決方案,包括人事法制鬆綁之配套措施等。
2.有關用人彈性規定方面:本案消防人員之進用,除高普特考外,另考試院辦理專技人員考試消防設備人員考試,消務設備師(士)從事相當職務二年以上,成績優良,得轉任公務人員消防技術工作,對消防人力充實,應有助益。又銓敘部正研究政府與民間機構人才交流相關法制,更有助於人才運用。
肆、地方政府人事權運作之評估與發展
中央與地方關係之良善與否,關涉國家政務之推動與地方自治之成敗。中央推展民主政治,必須要有地方自治之配合,以為基石;而地方自治需要中央各項行政資源,所以,雙方應是相互依存與共生共榮的。在地方政府人事權運作過程中,確實有許多問題待予檢討改進,包括在落實地方自治與強調考銓獨立兩項憲政價值的相互競爭(許志雄等,1998:1300)或相互合作之議題上。雖然上一節對中央政府與地方政府人事權爭議與結果已提出分析,惟未來地方人事體制之發展如何?值得關切。茲分地方政府人事權運作之評估、人事權分配類型與人事權劃分相關問題等三項加以述明之。
一、人事權運作之評估
在地方政府人事權的演變過程中,其所體現之人事體制的價值變遷,似可參照美國學者艾略特(R、H、Elliott)(1985:7)所提列舉之菁英主義、種族主義、性別主義、功績主義、保障(護)主義、行政(主官)領導、社會代表性、專業主義….等人事行政價值觀來分析,於地方自治綱要時期,地方首長之任免權與遷調權未得應有之授權,再加上各種專屬人事管理法律規範與中央行政規章之限制,更顯示出地方首長人事權之低落。所以,此一時期可能展現的人事行政價值,應是偏重於菁英主義、保障(護)主義、行政(主管)領導等特質。
在兩自治法時期,由於政治力的加入,使得省市政府中,除四種專屬人事管理法律之首長外,均改成政務人員,於此過程,似乎與美國傑克森總統以「行政改革」為理由,正式將分贓制度化,他認為行政職務任期過久,不僅疏離民眾,而且悖離公共利益,並導致文官體制「過度老邁」(superannuation)的情形,尸位素餐抱殘守缺,有違「政府職位屬於公民財產,符合資格之公民皆有權任職」之民主原則(Rosenbloom,1993:202-203;江岷欽,1998:5)。此時公務職位的進用標準首重於「政治忠誠」(politicalloyalty)之情形,有其相近之處。而且在此一時期,地方民選首長對於其人事權與組織權均主張應有更大的自主性。至於如何定位?確實發生不少中央與地方自治權之爭議,就人事權之定位而言,薄慶玖教授有較持平之論,他認為,沒有人事權,嚴重違反機能一致的原則,亦難讓省市長能負全部政治責任;但民選地方行政首長人事權太大也有缺點,因為如果地方政府所有公務員或官吏都由地方首長任免,則曾在美國盛行一時,並為人所詬病的分贓制,將可能在我國流行。其結果,將使政府職位成為政黨或政客的角逐物,以及政爭報酬的獎勵品,政府人員水準勢必日趨下落,所謂民主政治或地方自治將成為政黨鬥爭的別名,所謂公務將形同黨務。果爾,官箴不修,行政道德敗壞;官吏選用,不依治事才能,而靠政治背景;政黨、派系傾軋,挑撥播弄,唯官是爭,明爭暗鬥等情事,將會出現。是以對民選地方首長,人事權略加以限制亦有其必要(薄慶玖,1995:7-8)。
復從地方自治本質來看,地方自治的本與在於「由地方之人處理地方之事」,至於處理地方事務之人事是否為政治任命應為次要。再從世界潮流而言,一九九0年代,世界興起一股政治再造的熱潮,其中人事體制的再造為各國所重視,美國政府對於人事體制亦有頗多的變革,朝向分權化的人事管理,但分權、鬆綁仍有一定的界限,確保功績原則精神則是最後的底線(施能傑,1998:11)。此一論點並非反對賦予地方行政首長人事權,而是希望制度設計時,應考量責任政治與功績精神的平衡,或尋求政治價值與行政價值的鐘擺平軸點,強調政治回應、行政領導、功績主義與專業主義,以維護地方自治精神。就地方制度法之設計,似乎較為接近此一理想。且以台灣地區現況而言,已進入高科技時代,公務人員之專業性及業務複雜性遠甚於以往,透過具有經驗高素質之常任文官推動政策有其必要性,所以地方機關人才之培育就更形重要了。
再者,我國中央與地方人事權的爭辯中,有關新任首長有無絕對權力更換其一級主管,應否開放更多的政治性職位,以利首長的運用,而這些政治性職位係新增職務或是佔用原有文官職務,是可以進一步討論的。吾人於前指出,在地方自治綱要時期,曾發生民進黨縣市長要求中央「接收」原國民黨籍主管的情形。可見文官的專業性與中立性尚未建立,亦未受到應有的重視。當然,任何一位民選首長,均希望透過有效的領導,以達成對選民的政策承諾。至於有效的行政領導該如何達成,則有不同的論點,有主張行政首長應該儘可能運用人事權直接控制各層級的管理者,創造同舟共濟的領導文化,因此當最高行政首長異動時,各層級管理者也應隨著異動,此即基於行政主官領導的觀點。又如果文官久任愈形專業,對於不瞭解政府運作情形之外來政治任命者,多少會有「看笑話」的心態,而政治任命者以改革者自居,已先樹立彼此緊張的因子。黑克羅(HughHelco)根據歐洲的經驗指出:「對官僚體系進行負責任的政治控制,不必然是政治任命者人數的函數,事實上,兩者的關係可能剛好相反」,再如菲佛納(JamesP.Pfiffner)曾說:「如果政府欲兼具回應性與效能性,那麼就必須融合政治任命者和永業文官的優點,期能取得適當的平衡。」(引自施能傑,1996:80-105)。亦即筆者多年來強調的文官體制之調整,是如何求得以憲法或憲法精神為主軸,在政治價值與行政價值之間取得平衡的軸點,即不同時空環境下,在民主與效能中作最佳的抉擇。
此外,人事之一條鞭管理體制及中央集權的作法,雖助益於官吏之選任、官箴之維護與效率之提高,惟難以因應不同地方人事管理的彈性需求,如台北縣與澎湖縣,二者不僅有地域面積、地理環境之差異,人口數量、成員結構亦均有別,適用同一套管理措施難免有所扞格(關中,1997:101-106;施能傑,1998:503-505)。所以如人事人員素質、管理知能與民主專業素養不佳,一條鞭的管理往往使得首長的人事權行使遭受嚴重而不利的影響,非但未能發揮人事一條鞭制度優點,且造成負面的評價,值得深思。
二、人事權分配類型方面
在聯邦制國家與單一國的兩個極端間,中央與地方(洲或省)的地方人事權的分配,存有多種不同的可能,依許宗力教授認為:理論上依地方自主權之強弱與較化約的方式,至少就有如下五種不同可能設計:分五種類型,依序是:
(一)地方自訂標準,並自行選任,中央只保留司法監督權;
(二)地方自訂標準,經中央核定或核備後,再自行依此標準選任;
(三)中央設定原則性標準,地方在不違背該原則的前提下,再自訂標準,自行選任;
(四)中央設定標準,地方再循此標準自行選任;
(五)中央設定標準,並自行檢定合格人員名冊,供地方選任。
以上係就中央與地方人事權中之選任自主程度而區分,如此眾多人事權分配類型中,究以何者為當,當然應視各該國憲法的設計而定。倘憲法不自明定,但另方面又規定地方自治基本建構原則屬中央立法事項,中央的立法者對此即擁有很大政策形成的自由空間。我國憲法增修條文第八條授權中央立法者,以法律規定省、縣地方制度,所指的就是這一種情形,亦與憲法本文第一百零八條第一項第一款明定之意旨相同(許宗力,1995:17)。
至於我國在中央對地方的人事監督,許宗力教授認為,最低限度應採前述第五種人事權分配類型,也就是至少讓地方擁有一定程度的選任權。而在立法政策的考量方面,考試、銓敘、保障、撫卹等各方面,採前述第一與第二類型,固能顧及地方個各的需要與特色,惟一國多制不宜採行。至若第五型,即令合憲,但中央監護程度太強,在歷經長期中央集權,地方自治亟待呵護與推廣的今日,亦不宜採。第三類型,中央制定地方公務人員基準法,就公務人員法制中有必要全國劃一事項,明定於基準法中,供各地方一體遵行,並預留制度與空間,俾地方制定各自的某某省或市或縣公務人員法時,能夠自由揮灑,以收因地制宜之效,認為最值推介。又最低最低限度也應採第四類型,亦即由中央制定專門規範地方公務人員制度的地方公務員法,再交由地方各自遵行(許宗力,1995:19)。對於上述觀點,可供作進一步評估與討論,暫不定論。
再者,地方人事體制為地方自治權核心事權之一,如何達到人才主義或功績制度,完成政府機關之任務與使命是必要重視的。上述之分配類型,其核心指標在於地方自主性之程度,而黃錦堂教授則以另觀點,提出中央與地方人事體制之設計,在立法體制上,可認為三類:
(一)由中央訂定基準並預留空間給地方作彈性設計;
(二)地方政府、議會聯合作成決策;
(三)由地方政府與議會作成決策,但必須送交上級核可,上級持有很寬鬆的審查標準。
對於這三大類模型嚴格言之,並沒有絕對的優劣。黃教授認為:若上級政府十分賢明,能夠與時俱進,不斷調整地方所需的員額以及職等,並且考慮到鄉鎮市、縣的不同特色而作類型化的規定,則一切事達成正義;若鄉鎮市、縣政府均十分賢能,沒有派系或政黨的對抗或作梗,而且民意監督有相當好的傳統,則相關權限交由地方政府自行處理也應該可以得到正義;第三種模型也可以有正義。至於台灣地區,渠指出:在地方制度法施行之前,是由中央政府或省政府設定基準,雖從「台灣省各縣市政府組織規程準則」常常修改的事實以觀,省政府有考慮地方組織之調整,然就員額以及職等,調整幅度不是很大(黃錦堂,1996:212)。在地方制度法施行後,即有大幅改善,如此,政府在規劃立法,是考量政治情勢與地方自治實際需要,而採漸進方式改革的。
有關中央與地方權限劃分的決定程序,不外「中央集權」、「各級政府共同決定」、「中央決定但經由地方聽証」或「中央集權而地方有權聽証,並加上專家學者與社會公眾參與」等模型;(趙永茂,1996:卷20,期4.19)。至於有關各級政府間因權限發生爭議之處理,在我國依憲法第一百十一條規定,中央與地方權限遇有未列舉事項之爭議時,由立法院解決之;在中央政府與地方自治權發生爭議時,由大法官會議解釋。在現行憲定架構下,如實際運作過程中,再發生人事權上的爭議時,試問宜先建立何種機制,以期合理解決?
要之,有關中央政府與地方人事權之分配類型,無論在理論上或各國的經驗,似無定論可言,均須考量各國政治制度之設計與實際需要而定;上述學者所作分類與建議,有其時空背景與需要,為因應目前政權輪替之新政治情勢與國際地方分權化之思潮,何種改革途徑最為可行,確實值得深思與配套設計,至於人事權爭議解決機制之建立,亦是必要研究的課題。
三、人事權實際運作相關問題方面
依據憲法第一百零八條第十一項規定,「中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障,由中央立法並執行之,或交由省縣執行之。」此關涉是否應區分國家公務人員與地方公務人員,且因中華民國管轄地區之不同,憲法規定落實實際層面,是否應考量其時空環境之差異;復因中央政府遷台以來,各級地方政府對「自治事項」與「委辦事項」未予明確劃分,致地方公務人員之管理均一體適用。於今為因應地方分權化潮流暨因應地方自治需要,及解決有關人事權、組織權及相關實務運作爭議(財政收支劃分、國土規劃與都市計劃審議、專責制度、水資源管理、地方金檢制度、警消、及公安檢查……),在台灣地區,有無必要另定「地方公務人員法」?
(二)在人事、主計、警政及政風首長之人事權上,由中央負責任免、遷調、考核等事項,而地方首長則擁有建議、選擇權、同意及考核等個別之實質權責下,並考量台灣地區之特殊時空環境,其一條鞭制度是否有必要在未能配套規劃之前,即建議作調整?
(三)在精省前「直轄市」與「省」位階相近,所以,直轄市與省政府以下之縣市在資源分配方面較優厚,在人事權、任免權方面較為寬廣、職務列等亦較高;於精省後,「縣」雖已屬中央直轄性質,然各縣、市間之人口多寡、自治業務繁簡,都市化程度差距懸殊,在未「廢置分合」(蔡茂寅:2000:61-68)或重新予「行政區劃」之前,有無必要弭平兩者之法律地位,使直轄市與縣市人事權完全平等(包括一級機關、單位數,及其首長、主管之職務列等),其可行性如何?
(四)目前直轄市之一級機關首長,除人事、主計、警察、政風首長外,均屬政務人員性質(地方制度法第五十五條參照);相較於縣(市)政府一級機關單位之首長或主管中,除人事、主計、警察、稅捐、政風主管依專屬人事管理法律任免外,可有五名一級單位主管得由縣(市)長以機要人員方式任用之,其餘均由縣(市)長依法任免之(地方制度法第五十六條參照),未來調整方向,兩者有必要完全平等?若為肯定命題,則是直轄市就縣(市)為宜?或縣(市)就直轄市為宜?或其他方式?
(五)在兩自治法時期,黃錦堂教授建議:由中央設定不同類型之縣(市)、鄉(鎮、市),分別訂定合理基準,並在各類型內加以足夠的調整空間(彭錦鵬主編,黃錦堂,1996:211-213)惟在。八十八年九月十三日各縣市一級主管方面,依相關職務列等均提高一至二職等。至於次一層級方面,依現行地方行政機關組織準則第十七條規定,縣(市)長一級單位以下得設課、隊,最多不得超過七個;其所屬一級機關下得設課、室或其他特殊單位,除清潔隊外….,人數達十人以上者,得分股辦事;其所屬二級機關下得設課、股、組、室,最多不得超過八個。……」內政部八十九年七月二十六日內政部台(八九)內民字第八九0六五一七號令)。試問是否須再由中央設定不同類型,在縣市政府或鄉鎮市公所各一級單位及次一級單位之主管數與員額、配備等方面,設定較大彈性調整空間,其可行性如何?其精確細密設計之原則為何?

伍、結 語
吾人檢視四十年來我國中央政府在國家(政府)發展過程中,對於國家安全、社會穩定、經濟發展和民主憲政等四目標有高度的共識。又為了國家安全和整體經濟發展,台灣地區的政經體制,一直表現是由中央政府主導、控制的威權體制。由於中央政府長期強調法統、黨、政、軍、特一元化、政府對民間的分配、中央控制地方等原則,必然對政府體系運作與文官制度產生影響(蔡良文,1998:57)尤其對地方自治之發展,地方民選首長之人事權等產生影響。
由於人事行政是由政治、經濟、社會環境、習俗、理想、法制及心理等因素,所融鑄成的動態體制(蔡良文,1999:21)。所以,中央地方政府人事權之演變、互動與爭議,何嘗不須考量上述特質。又依Eclock認為地方政府於中央政府互動中,可能有三種定位,即:(一)地方政府是中央政府的派出機關;(二)地方政府與中央政府是合作的伴伴關係;及(三)地方政府是一個自主性(autonomous)的團體(1986:2-7)。我國過去地方自治制度,由行政院、省政府的行政法規加以規劃實施,中央政府直接監督與支援地方自治;至兩自治法通過施行,迨至地方制度法之通過施行,中央與地方關係均作調整與定位。目前或許可以憲法上的民主原則、法治國原則及垂直式的權力分立所形成的中央與地方均權制度等為其定位之思考方向。至於其職能角色,亦可由上述之互動關係與定位中,來找尋其脈絡與方向。
回顧國內實施地方自治以來,在地方自治綱要時期,中央政府對省市自治採取「管制性政」(regulatorypolicy);在兩自治法施行時期,對省市自治部分,可謂採取「自我制性政策」(self-regulatorypolicies),其原因可由兩自治法之制定過程充分顯示民選省市長之厚實的政治經濟、社會資源與政治實力,直接與間接主導或影響整個自治法制內容,使得中央權限普遍下授,尤其是省市長之自治權責授予尤然。至於縣市長與鄉鎮市長之權限則變化不大。迨至地方制度法時期,由於台灣省政府成為「有條件之公法人」,至少已非地方自治團體,而直轄市長之權責變化不大,縣長、鄉鎮長之權限變化較大。此時,地方制度法較能體現憲法保障地方自治,垂直制衡之分權設計。
展現未來地方自治之發展,除應考量地方政府功能在「治理導向」(governance focus)與「消費者導向」(consumer focus)(Reid,1994:5)之平衡外,應賡續釐清中央政府與地方自治權之分配定位。強化地方人事自主權之運作,讓地方政府職能運作得以增強,以落實維護社會公平正義與勇擔社會秩序維護之責任,共同創造民眾之福祉。
附註:
關於行政程序法第三條第三項明定之事項,不適用該法之程序規定,
其第七款「公務員所為之人事行政行為」之意含及範圍:法務部八十九三月三十一日「行政程序法諮詢小組」第五次會議就上述「公務員所為之人事行政行為」之意含及範圍進行討論,獲致具體結論如次:(1)凡構成行政處分之人事行政行為,因於事後當事人仍可依訴願、行政訴訟程序或其相當之程序請求救濟,故行政機關於為此類行政處分時,即應依行政程序法之規定為之。至於非屬行政處分之其他人事行政行為則視個案情形,由主管機關自行斟酌。(2)改變公務員之身分或對公務員權利或法律上利益有重大影響之人事行政行為或基於公務員身分所產生之公法上財產請求權遭受侵害者仍應依行政程序法之規定為之。(3)退休、離職公務員對於行政機關於其具有公務員身分時所為之人事行政行為所提出陳情者,仍依前述(1)之結論處理。(4)本法所稱「公務員」範圍應分別視其事件適用之法律而定,如公務員服務法、公務人員任用法、公務人員保障法等(89.4.12法89律字第008393號函)八十九年十月二十七日考試院暨所屬各部會研商因應程序法實施相關事宜第二次會議決議同意上開結論,並經提報考試院第九屆第二○七次院會在案。

2004年07月24日

 

论我国死刑的保留与废除

 

 作者:夕颜

 

早在1754年,意大利法学家贝卡利亚在其《论犯罪与刑罚》一书中就提出了关于死刑废除的理念。随着刑法学界轻刑化思想的发展,对于死刑合法与否的争论日渐激烈。

赞同死刑存在的学者认为死刑具有最大的威慑力,刑罚越严厉,有理性的人就越害怕,威吓作用就越大,而死是最严厉的刑罚,试想哪一种刑罚能比剥夺人的生命更可怕?而废除死刑将必然导致犯罪率的提高,杀人的快感无法因死刑而得以压抑。那么结果是很可怕的。

反对死刑存在的学者则认为一种正确的刑罚,它的强度只要足以阻止人们犯罪就够了。人们也许可能抵御暴力和极端的但短暂的痛苦,却无法忍受时间的消磨和失去自由的烦恼,没有哪个人经过权衡之后还会选择那条使自己彻底地、永久地丧失自由的道路,仅为了一点犯罪的好处。我们刑罚的威吓作用是建立在们们正常思考时,是作案之前的冷静之中。如果他一旦失去理性,不畏苦役,那就是死刑也无法改变其侵害社会的决心。因此死刑没有保留的必要。

    死刑作为一种在历史上存在很久的刑种,有它存在的必然。但是在倡导和平、人权和民主的今天,死刑是否还适应社会的要求、是否还有存在的必要,是一个值得研究的问题。

 

[内容摘要]本文从世界范围内对死刑存废观点的分析入手,在研究世界其他国家对待死刑的政策的基础上,对我国死刑的现状及发展趋势做一探讨,并提出作者个人观点。

 

[关键词]

    死刑    现状    发展趋势

 

一、关于死刑存废论

杀人偿命,自古已然。多少年来,这仿佛是中国人生就的理念,但是在今天全球开始探讨死刑存在的合理与合法性的时候,中国人也已经不再沉默。

据德国之声报道,在德国首都柏林举行的德中第4次法制国家对话上,中国国务院法制办公室主任曹康泰透露,中国从长远来看要废除死刑。德国联邦议院人权委员会主席克里斯塔·尼克尔斯对此表示欢迎,并呼吁中国政府从现在起立即限制和减少死刑的数量。而国务院法制办一位工作人员则透露:“曹主任在德国的讲话更多的是一种姿态,短期内中国废除死刑不太现实。这个事情在内部也并不是大家非常关注的话题。”但是,关于死刑是否应当废除却再一次成为老百姓关注的话题。

今年1月的新浪网,一个关于死刑存废问题的帖子连续一周占据“热点评论”的排行榜榜首,当时约有75.8%的人主张坚决保留死刑,只约有13.6%支持废除死刑。不仅仅是在中国大陆,已经决定废除死刑的台湾,高达71.1%的民众不赞成废除死刑。法国1981年在参议院辩论废除死刑的法案时,社会上反对废除死刑的人还高达62%。

“如果没有死刑了,那些贪官岂不是更加无所顾忌,还有那些杀人的、抢劫的怎么办,现在社会上的犯罪已经很多了,这样一搞,老百姓就更没有安全感了。”一些人对于废除死刑的观点表示了深深的担忧。

而许多专家则认为,死刑并不能对犯罪有很大的威慑作用。从目前的情况看,这一问题至今并没有一个一致的说法。一方面,联合国在1988年和1996年组织的两次关于死刑与杀人罪的关系调查中,都得出结论说:没有证据支持死刑比终身监禁具有更大的威慑力。一些废除死刑国家的经验也表明,废除死刑并不会导致犯罪率的上升。如加拿大,在1975年,也就是废除死刑的头一年,谋杀罪的比率为每10万人中3.09人,但到1980年即下降到2.41人,1999年,也就是废除死刑后的第23年,下降到1.76人,比1975年低了43%。另一方面。美国埃莫里大学3名专家2001年公布的研究结果却得出了不同的结论。他们通过对美国在过去25年处死的717人的案例进行分析发现,每处死1名杀人犯,平均可以使18人打消杀人的念头!而对死刑犯执行死刑的速度越快,其威慑力越大。

因此,死刑的存废问题,在世界范围内都存在相当大的争议。

赞同死刑存在的学者认为死刑具有最大的威慑力,刑罚越严厉,有理性的人就越害怕,威吓作用就越大,而死是最严厉的刑罚,试想哪一种刑罚能比剥夺人的生命更可怕?而废除死刑将必然导致犯罪率的提高,杀人的快感无法因死刑而得以压抑。那么结果是很可怕的。

归结起来,其主要观点有四个方面:

第一,对可能犯罪的人,死刑具有最大的威慑力。刑罚越严

厉,有理性的人就越害怕,威吓作用就越大。而死刑是最严厉的刑罚,试想哪一种刑罚能比剥夺人的生命更可怕。所谓“杀一儆百”,讲的就是这个道理。

    第二,对罪犯本人,死刑可以从根本上制止其再犯罪。如果没有死刑,即使罪犯被判终身监禁,他还是有可能在监狱中犯罪,例如杀人、越狱、殴伤其他囚犯等。

    第三,死刑是重罪犯人应得的报应,是伦理正义的必然要求。死刑可以满足人们的报应观念,满足人们本能的报复心。对那些用残忍手段杀害无辜者的犯罪人,理应受到相同的或相称的处罚,而死刑就是最公平的惩罚,否则,就意味着被害人生命不如犯罪人生命重要。对严重的犯罪分子“不杀不足以平民愤”,中国从古流传至今的谚语“杀人偿命、欠债还钱”,就一直被认为是天经地义的事。在中国民众看来,“罪大恶极”,便“死有余辜”。

  第四,死刑比长期监禁那些最危险的犯罪人更省钱。处决一名死囚,只需要花费一枪、一针的代价,长期监禁则需要支出大量的财政费用,而保留了生命的犯罪人,在长期监禁中对社会的经济贡献很小。

反对死刑存在的学者则认为一种正确的刑罚,它的强度只要足以阻止人们犯罪就够了。死刑作为终极惩罚方式,表面上看,对社会的威慑作用很大,但实际上并非如此。历史证明,各种残酷的死刑从未使决心侵害社会的人们回心转意。那种杀一儆百的作用并没有发挥。相反,大部分人眼里,死刑已变成了一场表演,观众们并不畏惧犯罪结果可能带来的死,而只是像看戏一样,仅仅盼望死刑犯最后一刻表现的“英雄”一点,最好能来一句“十八年后老子仍是条好汉”之类的壮言。对人类心灵发生较大影响的,与其说是刑罚的强烈性,不如说是刑罚的延续性。因为,最容易和最持久地触动我们感觉的,不是强烈而短暂的运动,而是一些细小而反复的印象。贝卡利亚曾经在他的《论犯罪与刑罚》中这样讲到:习惯是一种主宰着一切感知物的王权,而某种习惯只有通过持续和反复影响才会印入人的脑海。处死罪犯的场面尽管可怕,但只是暂时的。欲望促成人的健忘,即使对于一些最紧要的事物,死刑所给予的印象仍然是取代不了健忘的。所以像遵守社会规范这样的习惯并不能指望死刑来建立,也不能指望用死刑来威吓和预防犯罪。但如果我们把死刑犯变成劳役犯,让他用自己的劳苦来补偿他所侵犯的社会,这种丧失自由的鉴戒则是长久的和痛苦的,这种行之有效的约束会经常提醒周围的人:如果你犯了这样罪恶,也将陷入这漫长的苦难之中。人们也许可能抵御暴力和极端的但短暂的痛苦,却无法忍受时间的消磨和失去自由的痛苦,没有哪个人经过权衡之后还会选择那条使自己彻底地、永久地丧失自由的道路,仅为了一点犯罪的好处。刑罚的威吓作用是建立在人们正常思考时,是作案之前的冷静之中。如果他一旦失去理性,不畏苦役,那就是死刑也无法改变其侵害社会的决心。

同样的,废除死刑论的一方也从四个方面论述了理由:

第一,死刑并不比终身监禁具有更大的威慑力。迄今为止,尚无任何证据表明重罪的发案率与死刑的存废之间有必然的联系。有学者引用了1988年联合国关于死刑与杀人率之间联系的研究报告,其结论为:不能证明死刑具有比终身监禁更大的遏制效果。

  第二,死刑断绝了犯罪人悔过自新的道路。有资料显示,谋杀犯无论是在监狱里还是被释放后,都极不可能再犯他罪。湘潭大学法学院邱兴隆教授说,长期监禁一样可以阻止现有的死刑犯再犯罪,达到其与社会隔离的防范目的。

 第三,死刑是远古野蛮时代血腥复仇的遗留。有学者认为,报应论的公平原则虽然是合理的,但有些情况下,执法者不可能也不应该以相同的方式对罪犯施以惩罚。

第四,死刑涉及到对生命权的保护,社会应该为犯罪行为承担必要的代价。有学者认为,社会必须承担对犯罪人再教育的责任,而处决他,就是让他一人承担全部责任。这显然是不合理也不公平的。

    因此,在倡导和平、人权和民主的今天,死刑已经没有其存在的必要了。

    笔者比较赞同第二种观点,即死刑废除论。除了上述四点理由外,死刑错用的不可挽回性,也是其应当被废止的重要因素。据统计,美国在近20年间,有102名无辜者被判死刑。可见,死刑的错用是存在的。因为人的生命只有一次,如果生命的权力被剥夺了,那就意味着人的一生就此结束,对于死去的人来说,一切的“可能”都已经变成了“不可能”,任何错误也没有纠正的机会。既然如此,为了保护被告人、犯罪人的权利和利益,无疑应当废除对死刑的使用。

 

二、死刑存废之现状

死刑是人类社会应用最久的刑罚。早在自由刑和财产刑应用前很久,死刑就存在了。死刑作为现今有所记载的最残酷的刑罚,是体现了统治阶级享有的超个人意志的暴力权力。 

  在被人类不假思索地运用了几千年后,从1764年开始,死刑开始受到思想家的挑战,意大利人贝卡里亚明确提出了废除死刑的主张。马克思也反对死刑,他说:“历史和统计科学非常清楚地证明……最残暴的杀人行为都是在处死罪犯之后立即发生的。”进入20世纪以来,在世界范围内,废除死刑运动渐成燎原之势。今天的情形,正如有的日本学者所言,死刑存废的论战双方已经把各自的道理都讲透、讲尽了,已经到了无话可说的地步,死刑是存是废,完全是国家刑事政策的问题,而非属于法律和学理的问题。那么,当今世界,各国的死刑政策到底是怎样的呢?

  1966年,联合国《公民权利和政治权利公约》第6条规定,不得任意剥夺人的生命,并强调,在未废除死刑的国家,只能对犯有“最严重罪行”的人判处死刑。

1989年,联合国又通过了《联合国废除死刑公约》(第二选择议定书),要求每一缔约国应采取一切措施在其管辖范围内废除死刑。

《欧洲人权公约》有关全面废除死刑的第十三条款也从200年7月1号起正式生效。第十三条款将在和平时期禁止极刑的第六条款进一步扩大到战争时期。也就是说,欧洲理事会四十五个成员国从即日起无论是在和平时期或战争时期均不能对犯人判处极刑。

可以好不夸张地说,当今世界绝大多数国家的死刑政策是朝着废除死刑、严格限制死刑的方向努力的。据大赦国际的最新统计,截止2003年1月1日,世界上已有76个国家(包括地区,下同)在法律上明确废除了所有罪行的死刑,15个国家废除了普通犯罪的死刑(军事犯罪或战时犯罪除外),还有21个国家在实践中事实上废除了死刑(过去10年内没有执行过死刑、并且确信其不执行死刑的政策将继续下去或者它已向国际社会作出承诺不再使用死刑),三者加在一起是112个国家,这其中包括了英国、法国、德国、加拿大、澳大利亚、意大利、南非和俄罗斯等。相应地,保留死刑的国家只剩下83个。在过去的10年里,平均每年有3个以上的国家在法律上废除死刑(包括过去已经废除了普通犯罪死刑、现在则废除所有犯罪死刑的国家)。

在保留死刑的国家里,情况也不可同日而语。越来越多的国家倾向于对死刑持严格限制的态度,表现之一是在立法上大幅度减少适用死刑的条款,将其限制在谋杀、叛逆和战时犯罪等少数几种性质极其严重的犯罪上,而不对经济犯罪等非暴力的普通犯罪适用死刑。表现之二是在司法上对死刑进行严格控制,有的国家一年仅判决或执行几件或一件死刑,有的国家甚至数年才执行一件死刑。如日本,从1979年到1984年,平均每年仅执行1件死刑(这意味着有时一年连一件死刑也没有)。从1985年到1988年四年期间也仅执行9件死刑。2002年,日本执行的死刑也只有2件。又如韩国,继1990年修订特别刑法取消15个条款的死刑、1995年修订刑法又取消5个条款的死刑之后,近几年一例死刑也没有执行。2002年,在83个保留死刑的国家中,只有67个国家宣判了死刑,这就是说,有16个保留死刑的国家在该年度连一例死刑都没有宣判(但因其还没有达到10年期限的标准,所以没有将其纳入废除死刑的名单)。可见,“这些国家法律中的死刑规定,与其说是为了适用,倒不如说是为了震慑。”

现在,在所有的大国中,除中国外,只有美国、日本和印度还保留有死刑。日本如前所述,每年最多也就执行一至二件死刑,且都限于严重谋杀罪。

值得重视的是,日本从官方到学界到民间,一直都在认真对待和研究废除死刑的问题,例如,日本国会早在1956年就提出了废除死刑的提案,该提案说:“在现时的我国,由于过去战争的影响,尊重人的生命的观念显著低下,这可以认为是杀人等犯罪增加的原因。现在,随着国家进步,尊重生命的观念应当弘扬。同时,死刑所带来的恶害在人道上是极重大的,且从报应的及一般预防的效果来看,很难认定它的存在是刑事政策上必不可少的。因此,有必要废除作为刑罚方法的死刑。”

虽然日本国会在废除死刑的问题上持重保守,以至虽经多次讨论至今仍然未果,但由于社会各界对死刑的讨论已经相当深入、对其弊端披露得相当详细,因此事实上对严格限制死刑的适用起到了积极的作用。印度的死刑适用也受到严格限制,并呈下降趋势,例如,从1982年到1985年的3年间,总共只执行了35人的死刑,平均每年不到12件;而从1996年到2000年,5年间适用死刑总共才49件,平均每年不到10件,正如有的学者所指出:“考虑到印度作为世界上第二大人口大国,这个数字应当是比较低的。”

美国的情形稍微复杂一些,但总的看,它对死刑的适用也是持相当严格的立场的,例如,在保留死刑的州,绝大多数州都规定只有严重谋杀罪(通常是一级谋杀罪)才可以判处死刑;在美国,要判处一个罪犯的死刑,其司法程序几近繁琐,为了减少冤假错案和确保死囚的各项权利,国家不惜投入巨额的司法成本,据悉,一个检察官要最终胜诉一件死刑案,其花费将高达50万美元以上。

近年来,在国内外人权组织的压力下,美国的死刑适用呈明显的下降趋势,例如,1999年美国执行了98例死刑,但2001年只执行了66例。2002年,美国最高法院又作出裁决,禁止对弱智犯适用死刑;同一年,伊利诺依斯州州长鉴于有确凿的证据表明死刑存在错判,因此下令暂停所有该州的死刑执行;马里兰州的州长也在该年宣布,由于有研究指出死刑判决中存在种族和地理上的歧视,因此在此问题没有得到很好的解决之前,暂停所有该州的死刑执行。

由上可见,世界性的废除和限制死刑运动正以从未有过的速度得到发展壮大。正如有的学者所考察指出的:“从1965年到1988年,大约平均每年有1个国家走上废除死刑的道路,但从1989年到2001年,却有平均每年3个国家走上废除死刑的道路。而且,越来越多的国家在废除死刑时一步到位,而不象过去那样先废除普通犯罪的死刑,最后再废除所有犯罪的死刑。另外,废除死刑的运动也正得到跨区域的发展:在1965年废除死刑的25个国家中,只有两个是西欧和中南美洲之外的国家,但到2001年,废除死刑的国家却不仅扩大到了东欧,还扩大到了非洲和太平洋岛。例如,已有11个非洲国家彻底废除了死刑,另外11个非洲国家事实上废除了死刑;有11个太平洋岛的国家彻底废除了死刑,4个国家事实上废除了死刑。虽然在亚洲废除死刑的运动相对缓慢,但也有两个国家彻底废除了死刑,另外6个国家事实上废除了死刑(以10年内没有执行死刑为标准)。最重要的是,这种全球性的废除死刑运动在新千年里看不到减缓的迹象。”

 

三、我国的死刑存废争论及发展趋势

从世界范围内看,各国死刑的数量不断减少,实际执行的数量大幅下降,执行死刑的方式也更加文明、人道。在我国,近些年来随着与国际社会的接轨,在法制建设方面的交流以及各种观念的相互影响,也产生了对死刑的存废之争。尽管废除死刑之说在我国才刚刚开始,不过,从200多年前意大利刑法学家贝卡里亚提出废除死刑以来,在世界范围内,有关死刑存废的争议就从未停止过。就我国来说,1997年,我国《刑法》修订后,死刑罪名有68个,与修订前的刑法和单行刑事法律中的74个死刑罪名相比,减少了6个死刑罪名,《刑法》分则的十章犯罪中,除第九章渎职罪以外,每一章都规定有死刑罪名。《刑法》修订后,对死刑的适用条件作了一些限制。同时对死刑的量刑依据也相应地作了一些调整,使得我国现阶段的死刑实施较以前更加合理符合人权的要求。同时,虽然目前国内还没有人直接提出要求马上废止死刑的实施,但是有一部分学者已经明确的提出对死刑的废除应该提上议事日程了。去年年底,死刑问题国际研讨会在湖南湘潭召开,这是国内第一个以死刑为中心议题的大型国际研讨会,与会的专家学者中有很多人提出限制乃至废除死刑。近期,死刑到底应不应该废除?死刑的作用和局限性谁更大些?死刑是应该增加还是减少?它们的依据又是什么?这些正成为人们的热点话题。

    一般来说,国内的大部分人由于历史文化观念的影响,都还是比较倾向于支持死刑的存续。1995年由中国社会科学研究院法学所和有关的国家机关调查了5000多人,主张废除死刑的占百分之零点七八。百分之九十九以上的人主张我国应保留死刑。一般来说,死刑保留论的主要论点有以下一些:1、死刑存在的本身就证明了死刑是不可缺少的;2、死刑不违背社会契约和法律的本质3、死刑具有最大的威慑力,并且具有强大的阻吓犯罪的效果;4、死刑是实现社会正义的必然要求;5、死刑是避免私刑的重要手段;6、死刑是消除不可回该罪犯的最佳手段7、死刑比长期监禁那些最危险的犯罪人更节省开支……等等林林种种的理由都在支持着死刑的保留。特别对于一些特大的犯罪,在中国往往是“不死不足以平民愤”,只有在罪犯的处决之后才能够民众的愤慨平息。所以,在国内一时要废除死刑得到的支持可能并不是很多。

    同时,有一部分专家学者也提出死刑应该逐步限制并且慢慢取缔,最终在中国消除死刑。这些人的主要观点总结起来有以下一些:1、死刑违背了“社会契约”;2、死刑是残酷的、不人道的;3、死刑和禁止杀人的法律原则是自相矛盾的;4、死刑并不比终身监禁具有更大的威慑力;5、死刑断绝了犯罪人悔过自新的道路;6、死刑是远古野蛮时代血腥复仇的遗留7、死刑错用的不可挽回性会造成被误判者无法挽回的后果……等等。在胡云腾教授所著的《死刑通论》一书中提到的关于死刑废除论的论点就不下十个。

    单纯从上面列举的观点来看,死刑的废存之争在国内仍然是一个激烈敏感的话题,颇有一种“公说公有理,婆说婆有理”的感觉。事实上,死刑的废存,从个人的世界观价值观出发,各个不同,因此,无论如何对于不同的人自然有不同的观点。我们要做的是要认清楚历史的潮流,如何去在一个理论的角度理性地分析当前这种观念争论,预计死刑的最终归属,从而作出相应的判断。如何去看待死刑的废存,关键是要看清楚历史发展的趋势,和我国的基本国情,历史文化的背景。最重要的是,死刑作为一种社会上层建筑的工具,主要还是取决于经济基础的作用。总的来说,世界政治经济一体化的最终结果是全球范围内的政治经济的和谐一致。死刑,同样也不可例外地与国际法律的惯例一致,于整个世界体系接轨。既然如此,死刑存废之争在我国一定的范围内还是一个值得讨论而且没有固定现成答案的问题,那么,死刑的最终归属何在呢?

天下无不散之宴席,同样的道理应用到死刑上能够得出同样的结果。马克思哲学原理告诉我们,一切事物都有它产生、发展和消亡的过程。死刑作为一种残酷的刑罚,是一种超越个人意志的国家暴力意志的体现,是与“天赋人权”的人类最基本的真理有所相悖的,人的生命权力是人类最基本的权力,是神圣不可侵犯的;死刑的存在意味着有超民意的阶级意志能够左右人的最起码的生存的权力。中国社会科学院人权研究中心主任刘海年教授、最高人民法院政策研究室副主任胡云腾教授等认为,在中国,无论是保留死刑还是废除死刑,都是为了保障人权;不能把死刑的存废绝对化;但是,削减、限制乃至废除死刑,符合人权保障的大趋势。而且,随着社会的一体化趋势,生产力的不断发展,社会经济会不断进步,人类原始的野蛮和血腥会最终被高度的人类文明所替代,所以死刑最终的归属只会是消亡。

应该指出的是,死刑的消亡应该是一个漫长的过程,应该是全世界一致的结果。死刑是残忍的,是和社会的发展和人类文明的进程不和谐的,死刑总是要消亡的。死刑的消亡不能不靠人,因为死刑是规定在法律中的,而法律又完全是人来制定的。就我国而言,正如专家学者们所提倡的,死刑的废存不能绝对化地得出结论,应该是逐步改变完善的过程。2002年12月9日至10日,在湖南湘潭召开的死刑问题国际研讨会上,与会学者再次延续了200余年来的死刑存废之争,但争论的焦点已不再是死刑到底存还是废,而是争辩谁的论据更有助于驳倒死刑保留论。可以说,限制并最终废除死刑,已成为当前学术界比较一致的主流观点。

应该说“先限制、后废除”这种观点是比较科学的。首先这种观点和我国的基本国情和基本的历史文化背景相适应,同时也符合了当前我国法制建设的目标要求。目前,中国已经签署了《公民权利与政治权利国际公约》,并处于加入该公约的准备阶段,理应从中国实际出发,逐步缩短国内法与该公约限制死刑态度之间的差距。绝大多数学者认为,在中国实现废除死刑的理想,应从严格限制死刑的适用开始,逐步过渡到全废除死刑,并认为这是中国通往废除死刑的现实之路。其次,正如前面所说的,死刑最终的归属只能是消亡,只是其中要有一段漫长的历史的过程,采取“先限制、后废除”的方法是死刑和国际法律系统接轨的必然选择。这也是目前所探讨的较为科学的一种过渡的方法。它适应了社会的发展,同时兼顾了不同世界观的要求,有利于制度的逐步完善。

“先限制、后废除”的理念就要求在当前以及今后一个时期,我们应当积极创造条件,在对现行的刑罚制度进行深刻反思的基础上,在与现代法治的发展趋势相适应的刑罚理念的支撑下,不断克服刑罚尤其是死刑的扩张与滥用,保证刑罚的适用向着更加理性的方向发展。我们应当逐步深化刑罚尤其是死刑适用上的报应观念与威慑功能,不断重视刑罚的矫正与导引功能,树立刑罚的矫正与导引功能比报应观念与威慑功能更重要的观念,摈弃传统的严刑峻法的思维定式,逐步破除对死刑在遏制犯罪中的迷信与依赖。在刑法的规范与刑罚的应用上,应当及时把重心放在法网的严密性方面而不是放在刑罚的严厉性方面,用刑罚宽缓但是疏而不漏的法网逐步取代刑罚酷烈但是又疏又漏的法网,切实增强定罪的准确性与刑罚的必定性,使一切危害社会的犯罪行为无一例外地受到刑罚制裁。只有这样,才能确保刑罚毋庸置疑的效力,减少犯罪行为的发生,从而达到减少乃至废除死刑的适用。

刑罚设置与适用上的轻刑化是现代文明演进的一个必然趋势,也是人道主义与理性精神日益觉醒的必然产物。尽管在一个相当的时期内我国不应废除死刑,但在现行刑法的框架内,我们可以尽量减少死刑的适用。我国刑法第48条规定:“死刑只适用于罪行极其严重的犯罪分子。对于应当判处死刑的犯罪分子,如果不是必须立即执行的,可以判处死刑同时宣告缓期二年执行。”死刑缓期执行制度是我国刑法制度上的一个独创,它为死刑适用留下了广阔的回旋余地。然而,令人遗憾的是,这项制度的作用并未得到充分的发挥,与死刑立即执行相比,死刑缓期执行的适用极为有限。笔者认为,死刑立即执行的刑罚应当限于那些民愤极大、悔改无望的残害、剥夺他人生命的暴力犯罪分子,而对于那些有一线改造教育希望的犯罪分子即使依照刑法罪当处死,也应广泛适用缓期执行制度。尤其是目前对大量的严重经济犯罪广泛适用的死刑立即执行判决,笔者认为应当尽量改判死刑同时宣告缓期二年执行。因为大量经济犯罪的出现与我国转轨变型时期管理程序混乱、体制存在漏洞有着密切关系,杜绝经济犯罪应当在加强管理、健全制度方面多下功夫,否则,死刑适用再多也难以减少此类犯罪的发生。

总而言之,死刑最终的归属只能是消亡,这是一个漫长的历史过程中,在此过程中我们司法制度的实践过程应该立足于现实按部就班地去改善。不论死刑存废的问题在短期能否得出一个结果,但就争论本身而言,它对于启发人们的理性思考与激发人们的人道精神,对于促进我国民主法治的发展与进步,都具有重要意义。

 

四、结束语

刑罚作为一种社会现象,有着某种不依人的意志而转移的客观规律。伴随着人类文明的发展,刑罚必然不断由严酷趋向宽缓、由肉体惩罚转向改造灵魂、由消极的惩罚过去变为积极面向未来,废除死刑也已经成为社会文明发展程度的一个重要标志。尽管关于死刑存废的争论仍在进行,并日渐激烈,我们有理由相信,随着社会的全面进步,随着民主法制社会的不断发展,死刑在我国必将成为历史。

 

 

 

【注释·参考文献】

1、《法学导论》  王学沛  刘国斌 主编    汕头大学出版社  2000年2月

2、《中华人民共和国刑法(节录)》

3、《本网评论 死刑存废:过去、现在与未来》  搜狐新闻网   撰稿人 胡勇 http://news.sohu.com/05/85/news205868505.shtml

4、《死刑问题国际研讨会在湖南湘潭召开》   网易新闻网

http://news.163.com/editor/030109/030109_611128.html

5、《死刑通论》  胡云腾 著    中国政法大学出版社  1995年1月

6、《死刑:废除还是保留?》   北京法律网

http://www.beijingreview.com.cn/2003-09/zm200309-1.htm

7、《论犯罪与刑罚》   〔意〕贝卡里亚   中国大百科全书出版社1993年版

8、《刑法学》(上)   张明楷 主编    法律出版社1997年版 

9、《法理学》   张文显 主编    法律出版社1997年版

10、《法哲学》   Helmut Coing 著    林荣远 译    华夏出版社2002年版

11、《存与废——死刑基本理论研究》   胡云腾 著    中国检察出版社2000年版

12、《死刑限制论》  钊作俊 著    武汉大学出版社2001年版

13、《刑罚通论》   马克昌 主编    武汉大学出版社1995年版

14、《有效限制死刑的适用刍议》  马克昌 著    《法学家》2003年第1期