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国务院力推行政执法责任制量化考核办法

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国务院力推行政执法责任制量化考核办法 


央视国际 www.cctv.com  2007年07月02日 07:47 来源: 新京报

     

    资料图片:河南省从1998年正式启动持证上岗、亮证执法制度。据此前进行的无记名调查显示,95%的商户认为“持证上岗”对保护老 百姓的合法权益有好处,99%的行政执法人员认为领取《河南省行政执法证》很有必要。

 

    核心提示

    近日,国务院有关部门推行行政执法责任重点联系单位座谈会在天津召开。来自公安部、交通部、国家食品药品监督管理局和海关总署等十余家部(局)单位的代表参加。这是2006年3月起,国务院法制办举办的第五次此类座谈会。

    会上,在部(局)一级,如何推行行政执法责任制的考核量化制度,成为讨论热点。

    国务院下设部(局)单位都设有执法机构,并拥有行政执法及处罚权,关系着社会生活的方方面面。从之前的“远华案”到近期的郑筱萸案,都说明部(局)执法机构同样需要行政执法责任制考核及监督。

    与会的各部委官员反映,要解决这个问题,难度不小。因为,在一级部门内部,建立起一套行之有效的责任考核制度,有制订政策的难度,也有推行的难度。

    在国家税务总局局长谢旭人的办公电脑上,山东省某乡镇税务所去哪里征了税,征了多少,哪天去的,去的是谁,一目了然。

    在海关总署署长牟新生的办公电脑上,天津海关的一个关口,某关员在一年之内跟某公司打了几次交道,检查了哪些货物,税率各是多少,也一目了然。

    税务总局和海关总署等将信息化技术,与本系统的行政执法责任制考评结合,形成了量化指标,受到国务院法制办的好评。

    但谢旭人和牟新生的电脑上,都缺少税务总局或海关总署内部的执法考核情况———他们在系统中还属于上游的监督者。

    国务院法制办设想,尽快将量化的行政执法考评办法,纳入部(局)一级的日常运作中,为相关官员的行为套上“紧箍咒”。

    但事实上,目前只有药监局等极少数部门,在局内部机构初步建立了行政执法责任制的考核制度。并且,药监局能顺利建立,原局长郑筱萸的落马起到了推动作用。

  国务院力推行政执法责任制

    行政执法责任制在全国范围已全面启动,但是,部委(局)一级还停留在“文件”的层面上。

    “依法行政不是新名词,政府已推行了20多年了。”国务院法制办政府法制协调司副司长江凌说,依法行政的一个主要部分,便是对行政执法部门的执法质量进行考评和奖惩。

    但在以往的工作中,行政执法责任往往局限于对个案的监督。“大家都喊依法行政,但大多数只是开开会,传达一下文件。”海关总署政策法规司一位负责人坦言,“怎么加强日常监管,落实执法责任,都没有太多具体可行的措施。”

    这位负责人举“远华”案为例,厦门海关从关长到基层关员,有160人被赖昌星犯罪集团买通,占该关总人数的13%,“连海关系统内部都感到非常震惊”。

    “这些犯罪分子目无法纪固然是原因,但从另一方面看,当时也缺乏对海关执法程序的监控。现在,我们的执法评估系统,就可以堵上这些漏洞。”1999年8月,“远华”案正沸沸扬扬,海关总署决定建立这个系统,日后又恰好与中央推行行政执法责任制的工作合拍。

    “中央决定推行行政执法责任制,与反腐倡廉工作密不可分。”江凌说,从2001年起,国务院法制办就展开了一系列专题调研推行工作。

    2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,又将行政执法责任制推上风头浪尖。《纲要》直言,我国依法行政面临七个主要问题,有五个属于行政执法的范畴。

    2005年7月9日,国务院办公厅下发《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》,要求各级政府、各个部门全面推行行政执法责任制。

    当时,中央各部委(局),以及各地政府都建立了推进依法行政实施工作领导小组,全面推动行政执法责任制。

    国务院法制办有关负责人表示,根据法制办近年来广泛的调研,行政执法责任制在全国范围已全面启动,“收到了预期的效果”。

    但是,部委(局)一级行政执法责任制如何推行,如何考核,目前大多数部级单位还停留在“文件”的层面上。

    部委行政执法部门监管难

    某局考核办法,讨论了10次都没通过。有的司长带头反对,他们都与法规司平级,局领导不可能不考虑他们的意见。

 
     
     
 

 

    6月18日,国务院有关部门推进行政执法责任制座谈会上,某局法规司工作人员向同行抱怨,他向局领导上报在局内行政执法责任制考核的办法,在内部会议上讨论了10次都没通过。

    他说,“各个业务司都有行政执法权,听说要考核执法责任,司长带头反对,他们都与法规司平级,甚至更强势,局领导不可能不考虑他们的意见。”他的诉苦引起了其他部(局)法制部门代表的共鸣。“制度很容易拟定,我们都是本部门法律法规的专家,可是要批准颁布,不能不听部领导和其他部门的意见。”某部法规司负责人告诉记者。

    对遭到的阻力,大多数与会者认为在意料之中。“多年来,大家都按部就班地工作,突然要量化考核,搞不好还要追究责任,像是要套上笼头。”

    而且,小部门的利益因素也不容回避,“比如行政许可权和审批权,以前就是几个领导说了算,现在你要全流程监管,还要事后追责,他们会轻易同意吗?”

    事实上,部分部级单位的行政执法机构,对行政执法责任制“不太感冒”,在内部已是公开的事实。

    推行行政执法责任制的第一步,便是梳理各部门的执法依据,对新中国成立以来的各种“红头文件”进行合法性审查和清理。根据“上位法优先,新法优先,特殊法优先”的原则,近年来,各部门共清理了数以千计的法规规章,并被宣传为工作成绩。

    但事实并不这样简单。国务院法制办近期举行了一次调查,本来想看一下各部门清理违规执法依据的情况,没想到收回来的,大多数都是渴望“扩权”,要求“拿权”的意见。

    对推行行政执法责任制,部分部级部门的热情似乎还不如地方政府。今年上半年,国务院法制办要求有关政府和部门上报推行情况。58%被调研的地方政府送来了材料,而部级部门只有22%.与会者一致认为,在当前的行政构架下,只有整合纪检、监察和人事等监管资源,由上级部门和领导出面,部委内部执法责任制的量化考核才能更好更块地推动。

     

    图表:消费者认为行政执法是完善市场监管体系最需要加强的工作 新华社发

    如何量化成争议焦点

    国务院法制办副司长江凌建议,有关部门可以引进ISO9000质量管理体系等,进行量化考评。

    某部法规司负责人告诉记者,量化考核的难度和可信度,也让人觉得在部委一级推进行政执法责任制难度很大。

    “海关和税务,可以查到每一笔货物,每一笔税款,程序和实体的执法质量,都清清楚楚,而我们这里,具体行政行为很少,领导们主要对有关问题做出决策,如何量化?”

    定岗定责、量化考核,一直是国务院推行行政执法责任制的重点。

    在法制办看来,这可以最大可能地剔除人为因素,具备科学性和公信力,还为行政执法中的偏差防微杜渐,“变个案监督为科学性的数据分析,降低了行政体系的纠错成本。”

    国务院法制办政府法制协调司副司长江凌认为,有关部门可以引进ISO9000质量管理体系等,以量化考评为方式,促进行政执法水平的提高。

    对行政执法责任换算为量化指标局限性,江凌认为不必过虑。“任何部门和公职人员的行政执法行为,都必须经过法律的授权,否则就是违法。所以,几乎所有的具体行政行为,都属于行政执法责任制的范畴。”

    江凌举例说,一个国税局局长只需要组织有关执法部门,按照法律法规征税即可。“这些行为都可以纳入量化考评,至于配合地方政府招商,拍板为企业减免税款等所谓的决策行为,本身就已经违法,行为本身就应受到追究。”

    而且,各部门的信息化建设,也为量化考评提供了技术支持。1999年,40多个部委(办、局)的信息主管部门共同倡议,发起“政府上网工程”。

    海关系统的执法评估系统,便依托于原本用来办理通关等业务的“金关工程”网络。国家税务总局的“金税工程”也被嵌入执法监督的模块,在该系统,每个工作人员的执法工作都量化为了数字。“工作人员上班打开电脑,前一天征稽税款的执法行为吃了多少分,就可以看到。”

    不过,量化考核有时也让考核对象担心。2006年,河北省地税局以“税收执法监督考核系统”为依据,追究了2000多人次的执法责任,而该局的执法人员只有1973人,人均被追究超过1次。

    “追究面过大,显示考核本身的不合理。”国务院法制办曾调研此事,发现该考核系统软件升级后,11月份只追究了54人次的执法责任,而5月份则是455人次。

    江凌认为,考核机制只要将行政执法实体与程序统一,将追究与激励统一,将效果与手段统一,就具有科学性与可行性。

    为了克服行政执法责任制推行早期,“流于形式”的弊端,国务院法制办力促量化的考核,并认为这是加强依法行政的常效机制。

    部委行政执法考核列出期限

    部委与会官员认为“推进行政执法责任制,必须得到上级领导的支持。”

    今年5月,国家药监局原局长郑筱萸一审被判处死刑,促使该局内部在建立完善行政执法责任制的问题上达成共识。

    通过个案监督震撼违法乱纪者固然好,但中央最中意的还是建设完善科学的制度。

    国务院多次要求各部门,建立完善推行行政执法责任制的长效机制。

    在国务院有关部门的工作座谈会上,一位与会者认为,中国目前的行政体制,还是以领导和上级为主轴,行政执法责任制也要考虑到现实。

    “推进行政执法责任制,上级领导必须支持。”这是与会者的公识。“否则,即使建立考核制度也难以奏效。”

    对此,中央也有充分考虑。“我们实行首长负责制,一旦出现行政执法方面的问题,无论部门一把手事先知情与否,都要追究责任。”国务院法制办负责人说,“推行依法行政,就是要让领导干部权责合一。”

    各部门可以整合纪检、监察和人事等权力,推动行政执法责任制的建立和实施。

    但无论如何,中央推进行政执法责任制的决心和步骤并不会动摇。

    江凌在国务院有关部门推行行政执法责任制的座谈会上提出,各部委(局、办)须在今年年底以前,建立本部门内部关于推行行政执法责任制的办法。(记者 孙旭阳)

责编:荀志国