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政府法制信息化建设现状和进展

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政府法制信息化建设现状和进展
时间: 2009-3-5 14:59:00   来源: 中国电子政务论坛   作者:中国电子政务论坛

  一、政府法制信息化建设的重要意义

  政府法制工作是社会主义法制建设的重要组成部分,是建立和逐步完善社会主义市场经济体制的重要保障。近年来,作为为政府法制工作服务的政府法制信息化建设取得了很大的进展,为提高政府法制工作效率和质量提供技术支持和信息保障,为社会提供政府法制信息服务。

  (一)政府法制信息化建设是我国电子政务建设的重要组成部分。首先,电子政务建设需要政府法制工作的支持。政务信息公开要以法律规定为依据,政务信息保密要由有关法律、法规予以规范,对互联网等媒体也要依法监管。其次,政府法制信息化工作是我国电子政务建设的重要组成部分,其主要任务是,从技术和信息等方面对政府法制工作提供支持,提高政府法制工作质量和效率,实现政府法制工作信息化。政府法制信息工作收集和生产的政府法制信息是政务信息的重要组成部分。电子政务建设的重要任务之一就是整合资源、服务应用。缺少政府法制信息的政务信息是不完整的,没有政府法制信息工作的电子政务建设也是不完整的。因此,在推进电子政务建设过程中要把政府法制信息化建设放在重要位置。

  (二)政府法制信息化建设是提高政府法制工作水平的时代要求。政府法制信息工作就是要努力将信息技术应用到政府法制工作中,为政府法制工作提供信息和技术保障。政府立法工作过程包括制定立法工作计划、立法调研、起草、征求意见、定稿、审议、发布等环节。从形式上看,就是信息收集、处理、分析、管理、生产、发布的过程。法规发布后,还要跟踪研究社会反映。因此,要提高立法工作的质量和效率,就要求政府法制工作者提高利用现代信息技术的水平,也要求政府法制信息工作为立法工作的各个环节提供相应的技术和信息支持。另外,实现政府法制监督、行政复议等工作的信息化,可以为实现法制统一、复议为民提供技术保证。通过推行电子政务,还可以实现政府法制工作的机关办公、公文管理、人事管理、财务管理、固定资产、后勤管理等机关工作的信息化,提高行政效率,降低行政成本。

  政府法制信息的重要工作之一是开发政府法制信息资源、开展公共服务。法制信息资源是国民经济基础信息资源的重要组成。政府法制资源主要包括:法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章信息。政府立法过程产生的有关信息,政府法制机构之间的工作交流、意见交换和情况通报等交流信息。初步计算每年产生的政府法制文字信息1G左右。管理好政府法制信息资源,发挥好其为政府立法工作和社会公共提供信息服务的作用具有十分重要的意义。

  二、政府法制信息化建设和信息技术应用取得的成果

  通过近年来的努力工作,我们建立了国务院法制办公室机关网络系统,中国政府法制信息网站,为31个省级政府法制机构建立了局域网,建立了连接31个省级政府法制机构、49个较大的市的政府法制机构以及54个国务院部门法制机构的法规规章报送系统,奠定了全国法规规章网上报送的基础。在政府法制机构之间以及政府法制机构与社会公众之间初步建立一个政府法制信息交流平台,推进了政府法制信息化进程,为全国政府法制信息化打下了较好的基础。

  (一)加强中国政府法制信息网站的建设和维护。中国政府法制信息网站(以下简称“网站”)是国务院法制办公室的门户网站,2002年2月建成开通,2008年12月升级改版。网站栏目逐步完善、内容越来越丰富,平均每年上载信息9000余条。网站的访问量稳步上升,知名度逐渐扩大,在社会上产生了较大影响。网站的建成和运行,对进一步提高政府立法工作的透明度和公众参与程度都有着重大意义。在政府法制工作中,网站主要在以下四个方面发挥了重要作用。

  一是,政府立法工作征求意见的信息平台。在行政法规起草、审查过程中广泛听取人民群众的意见,是对政府立法工作的重要要求。提高政府立法工作的透明度,拓宽公众参与政府立法的渠道,是实现民主立法的重要方式,也是提高政府立法质量的有效途径。2007年6月开通的《法规规章草案意见征集系统》,为社会公众参与立法、提出意见和建议提供了便利条件,也方便了政府法制工作人员收集和整理征集到的意见。

  二是,政府法制工作沟通交流的信息平台。网站为地方政府法制机构建立了专栏,报道各地政府法制建设的情况、典型经验。地方政府法制机构也把网站作为他们宣传本地政府法制建设的窗口,积极提供信息。加强了政府法制机构之间的沟通与交流。

  三是,政府法制工作宣传的信息平台。为了配合贯彻实施《行政许可法》、贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》,网站上分别建立了专栏。在《行政许可法》专栏,发布收集到的相关信息,提供有关行政许可法的知识问答,为公众获取行政许可法的有关知识提供了一个方便快捷的渠道。在《全面推进依法行政实施纲要》专栏上,发布与之相关的重要文件、理论研究文章和有关部门的具体落实情况,以及各地的执行情况等,成为了国务院部门、地方政府法制机构、以及普通群众学习贯彻《纲要》的主要信息来源。

  四是,政府法制工作服务人民群众的信息平台。网站上建立了法律法规信息检索系统,包括法律库、行政法规库、地方性法规库、部门规章库、地方政府规章库、司法解释库和案例精选库等7个数据库,满足了群众免费检索法律法规信息的需要。每当一些重要法律法规发布后,我们在网站上建立专题栏目,广泛收集与之相关的信息,方便人民群众学习和了解国家的法律法规。网站已经成为人民群众免费获得法律法规信息的重要信息源。

  (二)国务院法制办公室机关网络系统成为国务院法制办政府法制工作的基础平台。在网络上运行的应用系统成为政府法制工作的业务帮手。《国务院法制办办公自动化系统》实现了办件的流程跟踪管理。通过该系统实现了办件工作全流程管理,能够及时跟踪办件情况、查询和统计办件信息,便于办件督办、明确办件人的责任等。地方性法规和地方政府规章、部门规章的备案审查、各级地方政府规范性文件的备案审查,是社会主义法制统一的重要保证。投入运行的《法规规章备案管理信息系统》实现了法规规章备案登记、备案查询、备案统计、备案报表等备案管理工作的电子化、网络化,提高了法制监督工作的质量和效率。

  随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,大量的法律法规需要制定、修改和完善,跟踪、掌握法律法规的实施效力情况十分重要。投入运行的《法律行政法规目录跟踪管理信息系统》实现了法律行政法规的跟踪管理,即可以按照关键词、公布时间、时效性、分类、法规中规定的主要行政行为等任意进行查询和数据统计。同时,可以按照不同的查询和统计要求,自动生成法规目录和统计报表。在政府法制工作中,需要查阅大量的图书资料和最新的法学研究成果。维持,我们在内部局域网上,还建成了包含20多万册电子图书的法律电子图书系统,图书资料管理系统。还通过与国家图书馆联网,国务院法制办工作人员可以像国家图书馆工作人员一样查询大量书籍、期刊全文信息,极大地提高了信息收集范围和效率。相继投入使用的《行政复议信息报备统计系统》、《国务院法制办综合档案管理系统》、《计算机设备管理系统》等在实际工作中都发挥了重要的作用。

  (三)法律法规信息资源电子化是政府法制信息工作的基础性工作。信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富,与能源、材料同等重要,在经济社会资源结构中具有不可替代的地位,已成为经济全球化背景下国际竞争的一个重点领域。加强信息资源开发利用、提高开发利用水平,是落实科学发展观、推动经济社会全面发展的重要途径,是增强我国综合国力和国际竞争力的必然选择。开发、整理法规信息资源是政府法制信息工作的基础性工作。我们坚持跟踪收集处理法律法规、地方性法规、部门和地方政府规章等法规信息。目前已经收集的法规资料主要有:全部法律和行政法规,法规性文件,国务院部门规章,地方性法规,地方政府规章。还收集整理了司法解释、司法案例等。我们利用这些资源建立了法规信息检索数据库系统,为政府立法工作提供检索服务,为社会公众提供法律法规信息。

  三、政府法制信息化发展的前景和思路

  中办、国办印发的《2006-2020年国家信息化发展战略》指出,信息化是当今世界发展的大趋势,是推动经济社会变革的重要力量。大力推进信息化,是覆盖我国现代化建设全局的战略举措,是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设创新型国家的迫切需要和必然选择。电子政务是国家信息化的重要组成部分。电子政务在提高行政效率、完善政府效能、扩大民主参与等方面的作用日益显著。党的十七大报告要求,推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。要坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系。随着我国电子政务建设的深入开展和政府法制工作紧迫需求,政府法制信息化工作面临着难得的机遇期。我们将在以下几个方面积极开展工作。

  (一)制定《中国政府法制信息化规划》。该规划包括“一网、两库、八系统”。“一网”,是指建设政府法制信息网络平台,在国家政府专网上建立连接国务院法制办与各省、自治区、直辖市政府法制办的政府法制信息网。“两库”,是指充分开发和利用政府法制信息资源,建立政府法制工作信息库和国家法律法规信息库。“八系统”,是指开发八个政府法制业务应用系统,实现政府法制业务工作的电子化。

  (二)依托政府专网建立政府法制广域网。依托政府专网建设政府法制广域网(简称“专网系统”),是指在国办政府专网上建立连接国务院法制办与各省、自治区、直辖市政府法制办的广域网络系统。国务院法制办审查的法律草案、行政法规草案以及办理的其他重要文件大部分都要征求国务院部门和地方政府的意见。目前,主要是通过邮寄等方式传送征求意见稿和回复意见稿,不仅周期长,而且录入、整理的工作量很大,亟待采取技术措施,提高工作效率。建立专网系统后,对涉密(包括非涉密)的法律、法规草案以及其他重要办件的征求意见,国务院法制办可以通过在专网上建立的政府立法征求意见系统或者电子邮件系统直接征求各省、自治区、直辖市政府法制办以及相关部门的意见。

  (三)开发《行政复议管理信息系统》等有关应用系统。行政复议是我国一项重要的法律救济制度,是监督各级人民政府依法行政的有效形式之一。行政复议是政府法制工作的重要内容,通过将行政复议案件处理全过程的电子化、网络化,将法律规定的程序和时限格式化,可以规范办案程序,增强行政复议的透明度,提高行政复议工作的效率与质量。实现行政复议工作的信息化。同时,还根据工作需要,开发一些政府法制应用系统。

  (四)加强全国政府法制信息工作的指导。通过召开全国政府法制信息工作会议、建立政府法制信息化技术规范等方式对全国政府法制信息工作进行指导。通过开发推广通用应用系统、举办技术研讨会、专题技术培训班等措施推进全国政府法制信息工作的开展。(作者系国务院法制办公室信息中心主任)

  作者简介:

  孔祥清:国务院法制办公室信息中心主任、国家行政学院电子政务研究中心专家委员会、委员研究员、博士。曾主持并参与国家统计数据库开发工作,组织全国统计系统计算机网络的建设和全国第三次工业普查数据处理和国家统计数据库开发工作,获国家统计局科技进步一等奖。

  参与国务院法制办公室《办件过程计算机管理系统》、《图书管理系统》和《小办件系统》的开发;组织世界银行贷款项目“中国政府法制信息网络系统”的建设工作;组织了政府法制涉密专网建设和“行政法规规章征求意见系统”、“行政复议系统”等应用系统的开发工作。

责任编辑:李岩

起诉书格式

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起诉书格式

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                                            X事诉状

  原告:姓名、性别、出生年月、民族、文化程度、工作单位、职业、住址。(原告如为单位,应写明单位名称、法定代表人姓名及职务、单位地址)

  被告:姓名、性别、出生年月、民族、文化程度、工作单位、职业、住址。(被告如为单位,应写明单位名称、法定代表人姓名及职务、单位地址)

  请求事项:(写明向法院起诉所要达到的目的)

  事实和理由:(写明起诉或提出主张的事实依据和法律依据,包括证据情况和证人姓名及联系地址)

    此致
  XXXX人民法院

                 原告:(签名或盖章)
                                 XXXX年X月XX日

附:一、本诉状副本X份(按被告人数确定份数);
  二、证据XX份;
  三、其他材料XX份。

(注:民事、行政、刑事自诉各类案件起诉书的格式基本相同) 

政府信息公开行政诉讼的证据问题

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政府信息公开行政诉讼的证据问题

 

作者: 李广宇  发布时间:2008-12-26 08:09:47

 


 

  ■被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。这是行政诉讼法规定的行政诉讼举证责任分配的基本原则,在政府信息公开行政诉讼中亦应适用。同时,由于此类案件有许多不同于普通行政诉讼案件的特殊性,在证据问题上还要适用一些特殊的规则。

 

  一、关于被告的举证责任

    政府信息公开行政诉讼的核心问题,就是解决政府信息能不能够公开的问题。而政府信息掌握在行政机关手中,只有行政机关知道文件的内容和性质,所以必须由行政机关证明该政府信息是否应当公开,而不能由处于不利地位的原告承担举证责任。具体而言,被告应当对下列事项承担举证责任:

    (一)被告拒绝提供政府信息的,应当证明该政府信息具有下列情形之一,并证明其已经履行法定的告知和说明理由义务:不属于政府信息;属于不予公开范围;不属于被告公开;不存在。

    政府信息公开的基本原则是,以公开为原则,以不公开为例外。也就是说,除非具有法定不予公开的理由,一旦公民、法人或者其他组织提出获取相关政府信息的申请,行政机关就要予以公开。如果行政机关拒绝公开,就必须证明拒绝的正当性质。上述四种情形均系《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称条例)规定的拒绝公开的事项。行政机关要想证明其拒绝公开政府信息的合法性,就要证明符合上述情形之一。具体来讲,如果主张不属于政府信息,就要证明申请人所申请公开的事项,不是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。比如,其所申请的是立法机关、司法机关制作或者获取的信息;是尚未形成的信息;是行政机关工作人员的私人信息,等等。如果主张属于不予公开范围,就要证明申请人所申请公开的政府信息,属于国家秘密、商业秘密、个人隐私等法律、法规规定的不予公开的范围。如果主张不属于被告公开,就要证明该政府信息既不由其制作,也不由其保存。因为条例规定:“行政机关制作的信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开;行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息,由保存该政府信息的行政机关负责公开。”如果主张政府信息不存在,行政机关就要证明已经作了合理的努力搜索,未能发现文件的存在。此外,条例规定行政机关在作出不予公开答复时还要履行相应的告知和说明理由义务,被告对此也要举证。

    (二)被告已经依申请提供政府信息的,应当证明该政府信息内容准确,提供信息的方式和载体形式合法适当。

    行政机关拒绝公开政府信息会形成诉讼,行政机关虽然公开了政府信息但不符合申请人在申请中描述的内容、要求的获取方式或者载体形式的,也会形成诉讼。对于这类起诉,行政机关就要证明:(1)政府信息内容准确。因为条例规定行政机关应当准确地公开政府信息;(2)提供信息的方式和载体形式合法适当。这也是条例的明确要求。所谓提供方式,包括邮寄、递送、传真、当面领取等;所谓载体形式,包括纸质、光盘、磁盘等。一般而言,行政机关应当尽可能地按照申请人要求的方式和形式提供,确实无法按其要求提供的,要作出合理说明并证明所采用的方式和形式合法适当。

    (三)原告起诉被告决定公开的政府信息涉及其商业秘密、个人隐私的,被告应当证明该政府信息不涉及原告的商业秘密、个人隐私,或者已经书面征得其同意;因公共利益决定公开的,应当说明理由。

    条例规定,涉及商业秘密、个人隐私的政府信息不得公开。对于这类起诉,被告要从三个层面作出证明。(1)证明该政府信息不涉及原告的商业秘密、个人隐私;(2)证明虽然涉及原告的商业秘密、个人隐私,但已依照条例规定书面征得其同意;(3)证明虽然涉及原告的商业秘密、个人隐私,经书面征求意见原告也明确表示反对公开,但具有条例所规定的“不公开可能对公共利益造成重大影响”的情形。

    (四)被告拒绝更正其提供的与原告自身相关的政府信息记录的,应当证明政府信息记录的准确性或者其无权更正。

    条例规定,公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的,有权要求该行政机关予以更正。在两种情况下,行政机关可以拒绝更正:一是该政府记录并非不准确;二是该行政机关无权更正。因此,行政机关作出拒绝更正的决定,就要证明符合上述两种情形之一。此外,条例还规定,该行政机关无权更正的,应当转送有权更正的行政机关处理,并告知申请人。因此,在主张其无权更正时,被告还要证明其履行了这种转送和告知义务。

    (五)其他需要承担举证责任的事项。

二、关于原告的举证责任

    强调被告的举证责任,意在强调证明被诉具体行政行为的证据由被告承担,并不排除原告在特定情况下承担举证责任的情形。在政府信息公开行政诉讼中,原告的举证责任主要体现在以下几个方面:

    一是起诉被告对于信息公开申请不予答复的,原告要证明其提出申请的事实;二是起诉被告拒绝更正政府信息记录的,原告要证明被告提出的与其自身相关的政府信息记录何以不准确;三是原告需证明其申请获取相关政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要;四是在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明其受被诉政府信息公开行政行为侵害而造成损失的事实。

    对于前述第三种举证事项,在实践中是存在不同认识的。条例第十三条在规定公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息时,的确提到了“三需要”,但在第二十条关于政府信息公开申请应当包括的内容规定中,并没有要求申请人对是否出于“三需要”作出任何说明。据此,很多研究者认为,所谓的“三需要”不应成为获取政府信息的一个前提条件。但是,国务院办公厅在《关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》中明确要求,“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息,可以不予提供。”尽管这一要求被认为是对条例关于政府信息公开范围的限缩解释,但毕竟是有权解释,而且,在政府信息公开制度起步之初作出一定限制,也不失为一种现实的选择。但是,人民法院在对待原告对“三需要”的举证上,应当注意两点:首先,这种证明只是一种初步的证明,只要作出合理的说明即可,不能要求的过于苛刻;其次,这种证明只关乎原告的胜诉权,也就是关系到其所申请获取的政府信息能否公开,是实体审理中解决的问题,而并不关乎其起诉权,不能把能够证明“三需要”作为其提起诉讼的条件。理由有二:第一,任何公民、法人或者其他组织申请公开政府信息遭到拒绝,都有提起行政诉讼的权利,因为行政机关不依申请公开政府信息,就已经在申请人和被申请人之间产生了行政法上的利害关系;第二,如果行政机关以“三需要”为由不予公开政府信息,是对申请人作出的实体处理,这种认定是否合法当然要受到司法审查。也就是说,必须进入实体审理程序才能解决。

三、涉及国家秘密信息的举证

    由于政府信息公开行政诉讼所要解决的主要问题是政府信息应当不应当公开的问题,因此,涉诉政府信息当然成为此类诉讼中最主要的证据。按照行政诉讼法关于“被告应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”的一般规定,当然要向人民法院提供。但是,对于涉及国家秘密的政府信息,由于其固有的保密性和专业性,应当采取较为特殊的举证规则。即被告能够提供书面证据材料,证明其拒绝公开的政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密,或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论的,人民法院可以不要求其提供该政府信息,但有下列情形之一的除外:(1)人民法院认为相关证据材料不充分的;(2)人民法院认为需要对政府信息中含有的不应当公开的内容与可以公开的内容作区分处理的。人民法院可以准许被告在诉讼过程中补充证据,以证明政府信息涉及国家秘密。

    人民法院可以不要求被告提供涉及国家秘密的政府信息,基于以下考虑:第一,国家秘密的定密问题涉及行政机关自由裁量权的行使,需要专门的经验、知识和判断能力,法院是缺乏这方面条件的,所以在大多数国家,法院一般都尊重行政机关在国家秘密定密问题上的判断,一般不对其作出实质方面的审查;第二,国家秘密往往事关重大的国家利益,如果在诉讼过程中提供就面临着泄密问题。因此,只要被告能够提供书面证据材料,证明其拒绝公开的政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密,或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的政府信息公开保密审查结论,就可以不要求其提供该政府信息。但是,并不是说法院在对待国家秘密信息方面就毫无作为,行政机关还是应当提供能够证明涉诉政府信息属于国家秘密的外围证据,以供法院据此进行程序方面的审查。当然,在提供秘密文件方面还有例外的情形。首先,如果人民法院经过审查认为这些外围证据不能充分证明涉诉政府信息属于国家秘密,就可以要求被告提供秘密文件以便进行审查;其次,如果人民法院认为涉诉政府信息尽管含有秘密内容,但可以依照条例的规定对政府信息作出区分处理,也需要把秘密文件拿来,看看能不能把不应当公开的内容与可以公开的内容区分开来。

    在国家秘密信息的举证方面还有一种特殊规则。按照行政诉讼证据规则的一般规定,除非人民法院依职权要求当事人补充证据,在诉讼过程中被告不得自行向原告和证人收集证据,被告补充相应的证据也是受到严格限制的。但是,由于国家秘密的特殊性,如果被告在诉讼过程中补充证据,以证明政府信息涉及国家秘密,也是应当被准许的,甚至在诉讼开始后才补定为国家秘密,也应当允许被告补充提供这方面的证据,否则,就难以避免真正的国家秘密遭泄露。

四、涉及国家秘密信息的质证和审核认定

    按照最高人民法院关于行政诉讼证据的司法解释之规定,证据应当在法庭上出示,并经庭审质证。未经庭审质证的证据,不能作为定案的依据。如果按照这一规定处理涉及国家秘密的信息,就会面临很大的问题。原告提起行政诉讼的目的,就是为了获知政府信息的内容,如果在确定该政府信息是否可以公开前在法庭上出示和公开质证,就可能会使不得公开的国家秘密事实上得以公开,诉讼的进行也就变得毫无意义。因此,对于这类问题,就必须适用特殊的规则。行政诉讼法第四十五条规定:“人民法院公开审理行政案件,但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。”但是,适用这一规定难以解决问题。因为这里规定的不公开审理,是对案件当事人以外的旁听人以及新闻媒体等的不公开,并没有将原告或者第三人排除在外。考察其他国家法院的做法,都对秘密文件适用一种特殊的审查程序。在美国,实行法官私人办公室内审查(是指法官对机密的文件或可能具有机密性质的文件,在私人办公室内审查,不对外界公开)。日本的信息公开救济制度也引入了“秘密审理”方式。因此,我们也有必要采取这种方式。即人民法院审查涉及国家秘密的政府信息,应当在被告单方参加下进行。当然,用于证明政府信息涉及国家秘密的相关证据材料,可以公开出示,并由当事人质证。法律、法规另有规定的,从其规定。

    五、涉及商业秘密、个人隐私的政府信息的举证、质证

    涉及商业秘密、个人隐私的政府信息同样面临着保密问题,但是,其保密程度不同于国家秘密,而且,对于是否构成商业秘密、个人隐私,人民法院应当审查。因此,涉及商业秘密、个人隐私的政府信息被告应当向人民法院提供。但在作出判决前不得出示、查阅。

  (作者单位:最高人民法院)