游学纪

　　梁启超逃亡海外总结“戊戌变法”的失败，他不是就是把这一场失败，就是指向比如说康、梁集团的，政策上的、政治上的一些幼稚、操切、失误，而是大而化之这些，把它归结为是整个民族国民气质的差别。就把一场具体的政治体制改革的失败，实际上是人谋不臧，归结为整个民族都要一起负责任的是什么文化问题。梁启超的作品到今天我都非常欣赏，但是我最不能同意的就是这一点，他是“戊戌变法”之后，用文化原因总结一场具体的制度创新失败的第一人。梁启超之后那么就有胡适，他从美国留学回来，他在横滨渡船的时候看到1917年7月张勋复辟的这个消息捶胸顿足说，这次回去看来，中国根本的问题不是一个制度问题，而是人的素质，文化观念问题。回来以后二十年不谈政治，只谈就是用文艺重新塑造国民的灵魂，这样才有“新文化运动”。“新文化运动”当中涌现的就是一个闯将就是鲁迅。鲁迅从日本回来，以后他一辈子就是信守他在“新文化运动”当中提出的信仰，他认为中国的根本问题是国民性问题，要改造国民性。那么围绕着改造国民性周围呢，逐渐的形成了一些左翼的青年，这一辈子都是信仰鲁迅提出来的这样的一个信条，中国的问题不是制度问题而是文化问题，文化问题关键就是在老百姓的国民性格。所以你看“新文化运动”到“五四”运动，“五四”运动是一个急剧的转向，它转向转在哪里呢，结束了此前八十年中国知识分子以英美为师的这种制度选择，以俄为师的一个文化改造。这个文化改造呼唤了一代又一代的知识分子，无论是“一二九”一代，还是此后就是内战时期参加革命的这一代，乃至于1949年以后，五十年代参加革命的这一代，这些知识青年当中的非常优秀的成员，之所以参加革命，之所以拥护革命，关键的一条，这场革命有改造文化，改造灵魂的这样的一种魅人的美学光芒。

　　这样一来呢，所以到了1966年毛泽东就是悍然决定发动“文革”，除了当时具体的政治原因，他认为大权旁落，要把落到刘、邓手里的政治权力拿回来之外，这当然是应该否定的，除此之外你不能否定的就是，毛泽东实际上他内心深处一直有一个长达六十多年的文化理想在发酵，毛泽东是“五四青年”啊，他“五四”那代饱吸着从胡适到鲁迅这些文化大师灌输给他们的这样的一个观念，一个国家的兴盛不在于制度，而在于国民的文化，国民的性格，所谓的国民性。所以在这个意义上说，我认为毛泽东并不是因为背叛了“五四”的理想才发动了“文革”，恰恰是他太忠诚“五四”的文化理想才发动了“文革”。现在我们知识界来否定“文革”是有必要的，但是却在否定当中切断毛泽东的这个思想脉络，我认为这个是不符合历史事实的，而且是妨碍了我们对“文化革命”这场惨祸的历史深思的。

　　你们想想毛泽东总结自己一生，他居然就把发动“文革”这一件事情和打倒蒋介石这件千难万难的事情并举，而且他明白打倒蒋介石这件事情是拥护的人多反对的人少，而后面的这件事恰好相反，拥护的人少反对的人多。他为什么这样念兹在兹，看中自己的“文革”呢，他认为这才是他一生追求的最终理想。跟着我爬雪山过草地的这些老干部们，你们只有政治目标，你们要夺江山打天下，你们不知道我带你们爬雪山走草地之前“五四”时代已经形成的文化理想。过了这个雪山，爬了这个草地，得了这个天下干什么，要在六亿中国人的灵魂深处爆发革命，用我的政治权力来发动“文化革命”，要彻底改造中国的文化面貌。所以我认为，今天就是知识界否定“文革”还没有到位，没有到位到什么地方，就是没有把毛泽东发动“文革”的有历史深度的那个动机挖掘出来。你只有挖到这一步才能够有效避免在二十一世纪中国避免这样的惨祸再次发生。所以我的看法跟知识界的大部分人看法不一样，我认为中国的打引号的“文化革命”之所以发生，不是毛泽东一个人的罪孽，也不是一个加四个所谓加“四人帮”的罪孽，不是一场政治阴谋的罪孽，它由来有自，它至少可以追溯到“五四”此后几代左翼知识分子的文化理想，几代人都是不满足于政治革命，要把政治革命这个滔天的洪水，越过文化精神信仰的栅栏，引到文化领域这个里面来。胡适也罢，鲁迅也罢，茅盾也罢，郭沫若也罢，巴金也罢，你去看看我们在大学中文系里面现当代文学的教科书里面，你们找到的这几代左翼知识分子的理想，理想核心什么，都是在追求那个文化理想啊，都是在追求在中国的土地上要引爆文化革命啊。

　　等到1966年“文化革命”来了，这才惊呼你不仅仅是触及我的皮肉，还要触及我的灵魂，这是人类历史上最野蛮的大革文化命。这话错了没有？没错，是这样。对了没有，也没对。就是今天触及你们灵魂触及你们皮肉的这场革命，恰恰是你们几代人不断呼唤的结果。后一场打引号的“文化革命”和前面的这个文化革命的联系，对知识分子命运的关系是什么呢？是“木匠造枷夹自家”。只是这个木枷，几代人你一锤我一炼的把它锻造成功，最后套上脖子，啪嗒一声锁扣上时候你喊了起来了，不对，毛泽东你搞错了。殊不知毛泽东是饱读你们的文学作品，你们的文化理想才走到这一步的。所以毛泽东到晚年他感到内心孤独，感到不被人理解，我觉得都是正常的。

　　到1978年“文革”终于在政治上结束了，结束以后我们知识界出现的是什么呢，“文革”结束了，文化热大讨论开始了。你看“文化革命”、文化讨论，那么文化讨论的这个命题所向也是在说，中华民族之所以落后，有可能被开除球籍，千错万错，错在我们是黄河文明，我们错在此前有个孔子，有个孟子。孔子、孟子创造了儒家文化，文化束缚了我们。我想文化热的讨论是在“文革”结束的背景底下展开的，但是文化热讨论的这个逻辑指向和“文革”的指向在否定之中有肯定，从某种意义上说，文化热的讨论是以否定“文革”的方式延续了“文革”的一个精神内核：文化决定论。文化决定论从“五四”走到“文革”政治上破产了，那么“文革”结束以后知识界又有一场几乎延续十年的文化热大讨论，那么这个文化热大讨论，实际上是以否定的方式继续延续那个文化决定论，模糊人们对制度创新，制度选择的这个认识。

　　我想当初推出文化热讨论的时候，始作俑者是明白的。因为当时刚刚结束“文革”，整个形势还不如现在宽松，现在我们已经把制度创新、政治文明写进党的决议，甚至于政治文明已经写进我们的宪法了。那么七十年代末八十年代初的时候，这个问题是一个忌讳，所以文化热讨论的少部分始作俑者心里面是明白的，是没办法正面讨论制度选择，只能抚其后背，讨论制度和文化之间的软联系。那悲剧就在那里，始作俑者是一个话语策略，跟进的人不明白啊，跟进的人慢慢慢慢就弄假成真，真认为可以讨论的是惟一正确的内容。真认为我们民族的落后，现代化的障碍是要由孔子、孟子、儒家文化负责的。这个文化论讨论就滑稽了，走到后来就出现了一场“荆柯刺秦王”，不是刺秦王，而是荆柯刺孔孟的闹剧。没有勇气刺秦王，而有勇气刺孔孟，其孔孟于九泉之下他也要大呼冤枉的。三千年前的两个思想家，怎么能够为三千年以后的不孝子孙落后于世界来负责任呢？这当中有多少次制度选择的三岔路口你们走错了路。无独有偶，当国内有一部分朋友迷恋文化决定论的时候，海外新儒家这个时候他们学术也进来，只是呢他们把这次文化决定论的几个论证的方向和国内的文化决定论调了一个个。国内的文化决定论是认为中国要现代化吗？中国要现代化就必须彻底地否定自己的文化传统，只有否定传统的文化，才能够在文化的废墟上建立我们的现代化。那么海外新儒家呢是倒过来说，你们要建设现代化吗这个现代化只能够从儒家的文化典籍里面从内向外开“内圣开外王”，从文化里面开出一个现代化。所以两边是以相反的论证，论证同一个谬论。同一个谬论是什么，文化是决定的，文化决定了一个民族现代化成败的关键。所以两边吵得一塌糊涂，他们共享的逻辑前提确是一致的，同一个文化决定论。而这个文化决定论从“五四”到“文革”已经在中国大地上展示过它的逻辑后果，只是不明白。“文革”否定了，“文革”的灵魂在文化热讨论当中延续下来，文化热结束了，但是文化热还可以在海外新儒家否定中国文化热的这个方向当中，继续延续下来。所以走到今天我始终认为，妨碍中国认识现代化症结所在的人，不是农民，不是工人，不是商人，农民、工人、商人，他们是有具体的利益选择的。因不同的利益选择，而结出的结结实实的制度性障碍。

　　最近就是全国人大，北京大学全国人大研究中心主任蔡定剑有一个报告，他到农村去做了一个报告，发在南方周末整版上。他的这个报告诉大家是什么？就是农民是否有民主的热情，不取决于他们的文化程度，不取决于他们是阿Q，还是赵老太爷，而是取决于他们什么？他们的利益觉醒。阿Q就要自己明白，他最要命的那一亩三分地不能被人无情的、无偿的圈占，他就自然而然的产生民主要求。用不着去读鲁迅改造国民性写下的这个《阿Q正传》，他自然就会成为一个参政民主的积极分子。那么蔡定剑的这个报告就非常重要，他用非常实证的社会调查，实际上是否定了几代知识分子共享的文化决定论。工人也是如此，商人就不用谈了对不对。真正就是让知识分子自己糊涂起来的呢，就是他天天在书斋里打交道的这个观念呀、精神呀、符号呀、文化呀，他把自己书桌上的这一摊看成是决定自己所参与其中的中华民族现代化的一个决定性的前提了。历史不是这样展开的，历史是在知识分子观念视野的背后展开的。

　　我有有限的几次出国的经历，这些经历也告诉我，一个国家的现代化，它的文化传统，它的经济模式的选择，它的政治制度模式的选择，这三者是可以有相对的独立性，并行不悖的。也就是说，当一个国家，它的文化并不发生翻天覆地的革命的时候，或者一个地区，并不发生没有发生过文化革命长达六十几年的这种动荡的时候，旧有的传统文化跟最新的这种宪政民主，他们之间是可以并行不悖，可以嫁接在一起。我举一个最简单的例子说我们中国，两句话。我说上帝就是无心让中国人在一百年里面，饱尝世界上其他任何民族没有受过的这些苦难。但是第二句话就是上帝也有眼哪，它在同一块无文化土壤上，它放了三个制度模式，让中国人就是哪一天明白过来看一看，文化是不是决定的。第一个模块在中国大陆，经历过从“五四”以来几次文化革命，传统文化破坏的就是差不多了，你看看它的制度选择，你看看它的宪政民主，你看看它的政治文明程度，是不是就是传统文化破坏得越厉害，宪政民主就越扎实，政治文明就是越进步呢？我们看到的不是这个样子。我们看香港，香港没有发生过文化革命，香港没有政治民主，在英国人的殖民统治底下，但是它有自由经济，它有传统文化。我到香港去几次我发现，香港市民文化上的传统色彩远远超过我们内地老百姓，但是香港在1949年到1997年这个期间取得的经济成就和社会文明是让我们中国人自叹不如的。大陆人自叹不如的。正是因为有香港走到我们前面的这个刺激，所以邓小平第一次所谓到中国的南部圈一个圈，设一个特区，一定要设在香港的对面，深圳。这是他的一个原因所在。 看台湾，我1997年到台湾去，我举一个例子。我有一个亲戚就是多少年不来往了，听说我到中央研究院访问，他们开着车接我回去。回去到他家，就是一家老小三代吃一个团圆饭，大陆来人了嘛，四十年不来往，我们家从大陆这边来一个学者他们很高兴，吃饭。吃饭以前是政治生活，什么政治生活呢，看电视啊。那时候就是台湾的几个党派候选人刚刚发表过竞选演说，然后就是老百姓做自己的政治参与的选择，四个中年人，三男一女，四个不同的投票方向，而且在吃饭以前，当着我一个大陆来的亲人的面，吵，骂，骂得不堪入耳。跟我熟悉的“文革”当中就是一家分成几派，夫妻吃不成一桌饭一模一样。那个骂，你个就是，你那个李登辉是个什么东西。那边骂你那个陈水扁是个流氓。第三个又骂谁谁谁谁。我想这顿饭我还吃得下去吃不下去啊。你们因为引进西方的民主，一家兄弟亲情伦理关系全破坏了，哎，饭做好了，老太太说上桌吧。一上桌完全是中国传统的东西，老大坐当中，右手是大陆来的客人，这边是老大，这边是老二，老三、老四长幼有序。酒杯一端必须先敬老太，第二杯敬大陆来的亲人，其乐融融。半个小时以前是西式民主，半个小时以后是中国传统。那次我感触良深，就这一桌饭就使我看到了，传统文化跟西式民主之间它是不必破坏，也不必往外面开，它自然而然就可以发生一个嫁接作用了。我想那桌饭一个小时，前半小时加后半小时胜过我在大陆读十年书。十年文化讨论的书。所以我今天讲到现在千言万语只是想告诉大家一个常识性的道理，这常识性的道理是什么呢？“文化是重要的，文化不是决定性的，决定性的是制度选择。”

在我们的记忆中，还没有哪个新兴市场经济体 能够一帆风顺地就“脱颖而出”。从一个不存在什么金融机构的农业社会，走向建立在多种制造业和产业基础上、并具备发达的金融市场的经济体，需要走过一条充满坎坷的道路。

中国在这方面看来也不会例外。中国对国际商业以及美国国债等储蓄资产市场的重要性已是不言 而喻。我们大家现在都清楚，如果中国的工业生产出现严重衰退，或即使短暂出现问题，那会对进出中国的资金带来何种程度的风险。这里探讨的是一个新兴市场国家的经济会怎样快速全面恶化，并且列出了中国经济出现问题时可能会表现出的症状。

谈到中国时，最需要铭记于心的是，尽管规模巨大，但它仍是一个新兴经济体。不错，很难想像 一个国内生产总值达1.4万亿美元的国家会是一个新兴经济体。不管怎么说，中国去年出 口了 价值4,400亿美元的商品，消耗了当年全世界水泥产量的一半和钢铁产量的三分之一，对全球GDP增长的贡献率达到50%。如此巨大的经济规模足以和七大工业国相媲美。

不过， 经济规模不应与发展阶段混为一谈。中国既缺乏私人资本产品，也缺乏公路、铁路和电厂 等基础设施，这些都大大限制了中国的生产增长 。中国经济在固定资产投资方面很大程度上依赖外资：中国去年几乎一半的经济增长是由外商直接投资创造的。最后，也是最重要的，中国缺乏成熟的金融市场和稳定的金融机构。

这些因素都说明，为什么中国这样一个发展中国家对外资的依赖不可避免地要危及其经济的稳定 ，而一个同样依赖外资的发达经济体却不会出现这种情况。这要从资金说起：想想外国公司每年将价值540亿美元的直接投资注入中国会产生什么后果。外国人将美元、日圆和欧 元兑换成人民币，用于建造工厂和办公楼，并添置所需设备。虽然这类资本货物的一部分需要进口，但外商直接投资的大部分还是花在购买本地商品、服务和支付本地劳动力费用上了。这部分用于购买本地商品和服务的资金被称做外商固定资产投资的本地对应货币。就中国而言，这一因素导致的货币供应增量，已占到中国货币基础的20%。

在有著完善资本市场的发达国家，央行会将如此大规模的外资流入视为导致本国货币供应量不当 增长的一个因素，无论该国的货币政策目标为何，都会因大规模的外资流入而产生扭曲。 央行因此会通过向公众出售债券的方式回笼市场上的过量流动 资金，从而起到降低货币基础规模的作用。如果这些所谓公开市场操作的规模等同于过多流入的那部分海外资金，那么央行就被认为已经化解了这部分外资流入所造成的不利影响。

但这个化解外资不利影响的方法在中国这样的新兴市场国家却并不适用，因为这类国家没有发达的资本市场。（这也就是我们将中国视为一个新兴市场国家的原因之一吧。

在这类 国家中，私人领域的债券投资者无法足以吸纳央行出售的过量债券。事实上，在这类国家 很难找到国内债券投资者，因此外资流入导致的本地对应货币无法得到吸纳。这使得中国 货币供应量的增速达到了将要危及物价稳定的程度。简而言之，本地对应货币占货币基础 的20%左右，会使市场上的资金量显著高于可购买商品的价值。其结果是，要么物价上涨 ， 从而引发通货膨胀，要么通过增加进口来满足货币供应量增长导致的额外需求，或者两种结果同时出现，所有这些都是因为中国央行对外资流入导致的货币供应量增长失去了控制。

不断加大的通货膨胀风险可能会引起外国投资者的不安，从而使他们大幅放慢投资中国的步伐， 甚而至于无限期推迟投资项目的实施。如果外商直接投资锐减，中国的GDP增长率将立刻下降一半，而假如外商直接投资停顿的另一负面效果开始显现，那么中国这剩余的一半经济增长率也可能难保。通过将进口零部件加以组装然后再出口（如将索尼DVD播放器的零部件组装为成品，然后再输往国外），中国这类发展中国家得以赚取些许出口加工费，这类以再出口为目的的进口也有可能暂时中止，从而使价值4,000亿美元的进口商品和服务 从市场上消失。中国将失去作为亚太地区经济增长发动机的作用，对世界经济而言，某种程度上也是如此。如果上述这些因素威胁到了中国的金融稳定，在通货膨胀严重的情况下，国内企业也会举步维艰，已经摇摇欲坠的金融体系有可能彻底崩溃。

当外国 投资者真正感到恐慌时，他们会努力将资金撤出陷入经济困境的中国。这种情况在1998年 亚洲金融危机时就曾出现。当这种情况发生时，货币供应量将会下降，而中央银行同样无 法化解资金 外流产生的影响。如果外资持续撤离中国，中国的货币供应将难以为继，整个经济将会停摆。在中国这样一个资本市场发育不成熟的国家，央行无力控制这种货币供应收缩的局面。

这不是 科幻小说。近几十年来，这种情况在那些刚刚跨入新兴市场经济体门坎的国家曾反复出现 ，最近一次就是1998年的亚洲金融危机。上个世纪80年代初，这类危机搞垮了拉美最大几 个经济体。仅仅因为中国经济规模巨大且经济增长如此强 劲－－它还有规模可观的外汇储备－－尚不足以保证中国的情况不会迅速恶化。就绝对值而言，4,000亿美元的外汇储备不可谓不多，但它仅仅相当于中国10个月的进口额。

个人投资者应对中国经济的哪些反常迹象予以关注呢？最容易监测的是通货膨胀率，这是衡量一 个新兴经济体是否出现货币供应量过度增长的现成指标。当外国投资者看到中国的通货膨 胀率出现上涨时，他们可能减缓甚至停止对中国的投资。中国去年12月份的消费者价格指 数较上年同期增长了3.2%。这还够不上通货膨胀，但较之上年同期物价实际上呈现下跌的局面，情况已有了很大改变。如果中国2004年的通货膨胀率达到7%以上，外国投资者可能 就真的要开始紧张了。中国的货币供应量增速已从2002年年中的13% 增加到20%，中国的外商直接投资正是从2002年中期起真正开始加速增长的，2003年初时的增速一度达到60%，但2003年全年的外商直接投资额仅与上一年持平。

这一现 象甚至对个人投资者而言也是一目了然的。中国的发展道路肯定将有起伏，而且有可能是相当大的起伏，并且不会仅有一次。没有哪个新兴市场经济体因为其经济规模大就能避免遭遇挫折。

自从1978年中国进行改革开放以来，中国的工业化和市场化进程，令世人瞩目。中国经济增长和发展取得了堪称奇迹的成就；整个经济的制度结构上，也进行了广泛而深刻的变革。但是在新旧世纪、新旧千年纪元交替之际，中国的经济还面临着许多亟待解决的问题。这些问题相互交织在一起，如解决得不好，就会影响中国进一步的改革和长远的经济发展。而这些问题的总根源，在于国有企业改革还未取得最终的成功。中国即将加入WTO，这对于中国的改革开放和经济发展，特别是对于国有企业的改革，带来了机遇和挑战。

本研究报告的目的在于：分析当前国有企业面临问题的内在原因，并在此基础上考察中国加入WTO对于国有企业改革带来的机遇和挑战，最后阐明未来国有企业改革的正确方向，提出相应的对策建议。本报告的结构如下：第一部分，阐明国有企业改革在中国未来整个改革和发展进程中的战略性意义；第二部分，概要评论国有企业改革的历程，和取得的成就、存在的问题；第三部分：分析国有企业所存在问题的根源；第四部分，分析加入WTO给国有企业改革带来的机遇和挑战；第五部分，阐明国有企业改革的正确方向，并提出对策建议。

一、前言：国有企业改革的战略性意义[2]

1、“渐进式”改革取得的成就

中国迄今为止的“渐进式”改革所取得的成就可以概括为三个方面：高速的经济增长、人民生活的改善和综合国力的提高。1979－1999年间，实际GDP年均增长9.71%，人均GDP年均增长8.3%；对外贸易年均增长14.15%，进口和出口的增长都快于GNP的增长率。对外贸易占GDP的比率由1978年的9.8%提高到1999年的36.4%，中国已成为世界上人口过亿的大国中最为开放的国家。

在经济快速增长的同时，人民生活水平也有了很大的提高。农村居民纯收入由1978年的133.6提高到1999年的2210元，城镇居民人均可支配收入由1978年的343.5元提高到1999年的5854元，扣除物价上涨因素，年均增长7.7%和6.3%。伴随人民收入水平的提高，人民的生活质量也明显改善。城市和乡村居民的恩格尔系数，分别由1978年的57.5%和67.7%下降到1998年的44.48%和53.43%。

持续快速的经济增长使中国综合国力和经济规模迅速跃升。1999年中国GDP总值82054亿元，按当年人民币对美圆的平均汇率计算，为9913亿美圆，位居美国、日本、德国、法国、英国和意大利之后，为世界第七位。但国际上通常认为，官方汇率低估了中国的经济规模。按广为接受的购买力平价法计算的中国实际经济规模，是按官方汇率计算结果的2.8－8倍。[3]

2、当前国有企业存在的问题

改革以来，国有企业的生产效率有了提高。但尽管如此，与整个国民经济的发展以及充满活力的非国有企业相比，国有企业改革以来总的态势则相形见绌、令人堪忧。国有企业当前存在的问题集中体现在三个方面：亏损加剧、国有资产流失、负债率过高。

改革以前，国有企业是整个经济的最主要力量，初级工业化所需的大部分剩余，来自国有企业的利润。财政收入的绝大部分也来自国有企业。但改革以来，这种状况发生了逆转。1978年，全部国有企业中，亏损企业造成的亏损额为115.3亿元，到了1997年，已升至1420.9亿元。1978年国有工业生产企业的亏损面为23.9%,到了1997年,该比例上升为43.9%。[4]1997年底，全国国有及国有控股大中型企业中亏损户为6599户[5]。国有经济对于国家财政的贡献份额，也由1978年的86.98%，下降到了1997年的71.14%。当然，中国经济发展的本来意义之一，就是多种经济成分的共同成长。如果从这个意义上说国有经济对国家财政贡献下降还属正常的话，那么，1980年代中期以来财政为国有企业支付的亏损补贴居高不下，则说明了国有企业财务状况的恶化。1985年国家财政负担的企业亏损补贴为507.02亿元，到了1997，仍然维持在368.49亿元的高位上。

由于国有企业赢利状况恶化和其他原因，国有资产的流失状况也十分严重。根据1994年财政部对12.4万家企业清产核资的资料计算，8万多家小企业中，国有权益损失（包括资产净损失、经营性亏损和潜亏挂账等）占国有净资产的比重高达82.8%，中型企业的这一比重为59.4%，大型特大型企业为15.2%。[6]

国有企业过高的负债率，也是其当前面临的最为棘手的问题之一。由于体制上内生的原因和政策上的原因，国有企业的负债率一路攀升。1980年为30%，1985年为40%，1990年为60%，1994年更是高达75%。之后基本上维持在这么高的水平上，没有什么改善。有些行业的国有企业资产负债率在80%以上，有些企业甚至超过了100%。[7]

3、推进国有企业改革的战略性意义

国有企业改革始终是改革的中心环节。但国有企业改革远未达到预期目的。在新旧世纪交替之际，推进国有企业改革显得更加急迫。国有企业改革的战略性意义，不仅体现在国有企业本身的重要性上，还体现在其对于整个经济改革和发展面临的其他问题的决定作用上。

就国有企业本身来看，国有企业仍然是国民经济的举足轻重的力量。1998年国有及国有控股的工业企业占有的总资产为全部工业企业的68.84%，国有工业企业创造的增加值占全部工业企业的57.03%。1998年国有经济部门雇佣的就业量占全部工业企业的60.61%，国有经济部门的投资量，占社会投资量的54.1%。

就国有企业问题与改革和发展面临的其他问题的关系而言，前者又是后者的根本性决定因素。在20多年的经济改革过程中，中国面临着几方面的问题。除了国有企业问题之外，还包括：经济的周期波动、金融体系的弊端、贪污腐化的孳生、地区差距的扩大和粮食供给的潜力等五个方面的问题。这些问题中的任何一个恶化了，都将造成社会的不稳定，更何况这些问题有可能交织在一起总爆发。这些问题的存在都和国有企业的改革未取得成功有关（林毅夫，1999a）。如果国有企业改革最终取得成功，那么这些问题会迎刃而解；否则，这些问题就难以从根本上解决。例如：经济的周期波动，和利率受政府控制、不能按市场上资金供需状况来决定有关。每当出现高通货膨胀预期，从而实际利率下降时，投资和当前消费的机会成本下降，投资、消费增加，经济就过热；每当出现低通货膨胀预期时，相反的机制导致了经济低迷。利率不能市场化的原因，则是国有企业的生存依赖于银行的低息贷款。而且，银行的贷款70－80％贷给国有企业。国有企业经营状况不好，偿债能力低下。这就不可避免地导致了金融体系资产质量的低下，金融风险加大。为维持国有企业的生存而实行的低利率和某些产品的低价格政策，造成了官定价格和市场价格之间的差距，进而为腐败行为提供了条件。同样是为了维持国有企业的生存，改革以来在放开其他产品价格的同时，主要农、矿产品价格人为压低。中国东部地区的比较优势在于制造业，中西部在于初级农矿产业。这样，东部地区经济越发展，就要从中西部地区拿走越来越多的低价农矿产品。这等价于不富裕的中西部对于富裕的东部变相补贴，从而拉大了地区差距。此外，农产品价格的人为控制，还抑制了农产品供给潜力的发挥。

    概而言之，上述这些问题存在且难于解决的原因在于国有企业改革还没有最终成功，宏观政策环境和资源配置制度中的一些扭曲，是维持国有企业生存所必须的条件。只有在国有企业改革成功以后，中国从计划经济向社会主义市场经济的过渡才会最终完成。

二、国有企业改革取得的成就和面临的问题

从1978年开始国有企业一直是我国经济体制改革的核心部分。迄今为止大致可以分为几个阶段：（1）1978年－1982年，简单的放权让利阶段；（2）1983年－1986年，实行“利改税”和增强企业活力阶段；（3）1987年－1992年，全面推行承包经营责任制阶段；（4）1992－1997年，建立现代企业制度的试验和“抓大放小”、国有经济战略性重组阶段；（5）最近的债转股政策。国有企业改革取得了相当的成就，但是也存在着问题。

1、国有企业改革历程的简要回顾

国有企业改革启动环节是“放权让利”。改革之初，国家通过一系列的政策、法规赋予企业一定的自主权，并允许企业保持一定的留利。但由于资源配置机制、宏观政策环境改革不配套,特别是，由于不存在竞争性市场，从而没有单一、充分地反映企业经营的信息指标,一旦企业获得了一定的生产经营决策权，企业就有动机和可能侵占国家应得的利润。于是，放权让利改革的实际结果就有悖于国家改革的初衷。国家的改革目标是，在给予企业自主权和独立利益的同时，能够不断提高国有资产的收益以及财政收入，但由于国家与企业之间的信息不对称，却出现了“工资侵蚀利润”的现象。

为确保国家的财政收入，划清政府财政收入和企业可支配收入的界限，形成国家财政收入与税收挂钩，企业收入与利润挂钩的机制，明确政企关系和企业的地位，政府于1983年和1984年实行了两步“利改税”。1985年，为加强企业的经济责任，促使企业在投资以及资金使用上树立经济核算意识，国家对国有企业实行“拨改贷”，将企业所需的投资国家财政计划内的无偿预算拨款，改为企业向银行贷款。“利改税”的基本思路是建立公平和稳定的税收制度，使企业能够在平等的地位上竞争，从而准确地评价企业的经营业绩，实行自主经营、自负盈亏。但是问题在于，价格改革滞后，企业的初始条件不同，而且经济核算和审计制度不健全。这些制约因素使“利改税”无法绕开一户一率的调节税和“鞭打快牛”、“苦乐不均”现象，而且企业往往采取各种各样的变通手法来增加自己的所得，规避税负。结果政府的税收并未象设想得那样稳定地增加。

放权让利式的改革改进了微观层次的企业激励，但是，放权让利过程中一再出现所谓“权力截留”现象，即中央政府规定应下放给企业的权力，被地方政府或主管部门所掌握。与不断扩大的非国有企业相比，国有企业表面上自主权始终不充分。因此，对国有企业进行放权的改革逻辑具有不可逆转的特征。而另一方面，伴随着放权让利改革的进行，整个经济的市场化进程滞后于微观企业激励机制的改革，计划机制仍广泛发挥作用，国民经济的价格体系扭曲，价格“双轨制”广泛存在。这种情况下国有企业的利润水平并不反映企业的经营状况。于是国家就无法准确评价国有企业的实际绩效，进而国家从放权让利改革中所得的份额日渐下降。为了在进一步改进对企业激励的同时，保证国家权益不被过分侵蚀，承包经营责任制取代了简单的放权让利。应当说，承包经营责任制是宏观市场环境发育不全条件下推进改革的一个“次优选择”。在1987－1992年间，承包经营责任制构成了国有企业改革的主要内容。承包经营责任制又有多种形式，主要形式是两保一挂承包制。具体内容是，一保上缴税利，二保企业的技术改造，实行职工工资总额与企业经济效益挂钩。

承包制的推行是为了保证国家财政收入的增长。但是，承包制要真正达到政府的政策意图，有赖于一个良好的政策环境。承包制合同的确定是企业与主管部门的“一对一”的谈判。这种“一对一”的谈判中，国有企业拥有优势信息，这必然导致企业在与国家的讨价还价中，争取有利于企业的条件。承包合同的履行过程中，出现了两方面的问题。一是承包期内的短期行为，二是负盈不负亏。承包制决定了经营者的收益只与其承包期内的企业绩效相关，这样，现实中不少企业为了完成上缴任务，往往采用拼设备的办法，掠夺性地利用资源。实际承包合同的兑现时也往往是负盈不负亏。

面对承包制出现的问题，中国共产党第十四届三中全会作出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把国有企业改革的目标设定为建立现代企业制度。该《决定》把现代企业制度的特征概括为“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”。紧随中共十四届三中全会的《决定》，《中华人民共和国公司法》也于1993年2月颁布，并于1994年7月1日起施行。《公司法》中界定了三种类型的公司：国有独资公司、有限责任公司、股份有限公司。从那个时候起直到现在，建立“现代企业制度”一直是中国国有企业改革特别是大中型国有企业改革的主体思路。1996年3月，第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》，对国有企业改革提出了新的思路。除了继续推进现代企业制度外，还提出了“抓大放小”的改革思路。《纲要》指出，“着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性重组。”“区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革步伐。”中小型国有企业，尤其是小型企业的非国有化，无疑是正确的。中小型国有企业资本密集度低，战略性和社会性政策负担负担小，而且，对于中小型国有企业而言，所有者对经营者的直接监督相对容易一些。

但是，对大中型国有企业而言，承包经营责任制不能解决的问题，现代企业制度也不能解决。现代公司治理结构的有效运作，有赖于一个充分竞争的产品、要素、经理、股票等市场体系。中国经济中还缺乏这样一个市场体系，企业的政策性负担仍旧存在，所以，软预算约束仍难根除。

1997年爆发的东南亚金融危机引起了人们对中国金融体系风险的关注。国有企业的高负债率制约着企业的生存和发展；而国有企业的高负债率和低偿债能力又大大加剧了中国银行体系的金融风险。出于这些考虑实行了“债转股”改革。四大国有商业银行分别组建了各自的资产管理公司，中央财政为资产管理公司注资，承接各银行的不良债权。与此相应，有选择地把一些国有企业的银行贷款转化为资产管理公司对企业的股权。通过技术性操作固然能迅速改善国有企业和银行的资产负债表状况，但改革的成功还有赖于提高国有企业的竞争能力，消除不良债务的形成机制。而这又要求消除国有企业的各种政策性负担。

2、企业改革取得的成就：全要素生产率的提高

国有企业改革的成就，集中体现在企业全要素生产率的提高上。全要素生产率提高是企业微观激励改进的结果。国有企业生产效率提高了，同样的投入能带来更多的产出。从社会角度来看，企业全要素生产率的提高标志着资源利用效率改进，生产向其可能性边界靠拢。近年来有许多关于中国国有企业全要素生产率变化情况的实证研究。尽管不同的研究之间的结论不尽一致，但从总体上看，大多数研究证实，改革以前国有工业企业的全要素生产率是负的，而改革以来全要素生产率是正的（见表1）。

表1：                              关于国有企业全要素生产率的几种估计

资料来源：谢千里等：〈改革以来中国工业企业生产率变动趋势估计及其可靠性分析〉，〈经济研究〉1995 年第12 期，；Woo et   al.，How Successful Has Chinese Enterprise Reform Been？Pitfalls in Opposite Biases and Focus，Journal of Comparative Economics，3：，1994；Perkins ，F.C.，Productivity  Performs and Priorities for the Reform of China‘s State-Owned Enterprise，The Journal of Development Studies Vol.32，no.3，1996；Li， W.，The Impact of Economic Reform on the Performance of Chinese State Enterprise 1980-1989，Journal of Political Economy，vol.105，no.5，1997；Groves，T. et al.，Autonomy and Incentives in Chinese State Enterprises ，Quarterly Journal of Economics，vol.105，no.5，1997.

 3、国有企业存在的问题

国有企业微观生产效率的提高，从全社会角度来看改善了资源配置效率。但是这并不意味着国有企业的经济绩效一定会相应提高。前已述及，当前国有企业存在的问题主要表现在三个方面：亏损加剧、赢利能力下降；国有资产流失；资产负债率过高。而后两方面问题的根源又在于第一方面的问题。这里着重介绍近年来国有企业的财务状况。

3.1 国有工业企业赢利能力下降

由图1可见，国有工业企业中的亏损企业所造成的亏损持续上升。国有独立核算工业企业经济效益呈现了下降的趋势（图2）。

资料来源：统计附录表1。

资料来源：统计附录表1。

3.2 国有经济对国家财政的贡献趋于缩小

国有经济对国家财政的贡献由1978年的86.98%，下降为1995年的71.14%，下降了15.84个百分点（图3）。表2说明，80年代中期以来财政为企业支付的企业亏损补贴（企业应交财政而未上缴的部分收入）居高不下。如果考虑到国家对国有企业的补贴和再投资，那么国有企业对国家财政的贡献就更小了。从统计附录中的附表3可以看出，国家财政每年仅“增拨企业流动资金”与“挖潜改造资金和科技三项费用”两项，就占全部国有企业（含国有金融类企业）上缴给国家财政的利税总额的10％甚至更多。如果再扣除财政用于企业基本建设的投资，那么，国有企业对于国家财政的贡献就更小了。

资料来源：统计附录表2。

表2：                                         财政负担的企业亏损补贴*情况

                                                                             （亿元）

注：*亏损补贴指财政应从企业收取但未收到的收入。

资料来源：《中国统计年鉴 1998》，中国统计出版社。

三、国有企业面临问题的根源

中国国有企业的主体是大中型企业。中国大中型国有企业和西方发达国家的大中型企业一样，都面临由两权分离带来的委托－代理问题。委托－代理问题是企业治理（Corporate Governance)所要解决的核心问题。能否解决好两权分离带来的委托－代理问题，是关乎现代大中型企业治理结构效率的决定因素。这一点对于中国也不例外。为了分析国有企业面临问题的根源所在，我们在这里首先介绍现代企业委托－代理问题的解决机制。之后以此为参照，分析我国的情形。

1、  现代企业委托－代理问题的解决及相应的治理机制

1.1 企业一般的委托－代理问题

现代市场经济的中坚力量，早已不是业主制企业，取而代之的是现代的大中型企业。现代大中型企业的所有者对于企业的直接控制大大弱化了。资本市场的发展，导致了股权的广泛分散和单个股东对于企业控制力的下降。经理阶层获得了日益重大的控制权。所有权和经营权相分离，形成了所有者和经理阶层之间的“委托－代理”关系。而委托－代理关系天然具有三方面的特征：（1）信息不对称，作为代理人的经理阶层比作为委托人的所有者更了解企业生产、收益和成本等方面的信息；（2）激励不相容，使委托人利益最大化的决策，与使代理人利益最大化的决策之间，存在显著差异；（3）责任不对等，在决策失误或经营不善时，代理人的损失至多是个人的工作机会，而委托人可能失去所有交给代理人经营的巨额资产。

在现代企业的形成和发展过程中，随着委托－代理问题的产生，西方国家也形成了一整套用以解决该问题的治理结构。其中有些是外在于企业的制度安排，可以称为外部治理机制，主要针对信息不对称问题，同时也为企业经理提供外在的激励和约束；有些是企业内部的制度安排，可以称为内部治理结构，主要针对激励不相容和责任不对等问题。解决委托－代理问题的首要切入点是解决信息不对称问题，在此基础上，激励相容和责任对等才能有据可循。否则任何单单立旨于解决激励不相容和责任不对等问题的努力，最终都会流于形式。这一点对于西方和中国的企业都一样。

1.2      解决现代企业委托－代理问题的外部治理机制

业主制企业制度下，所有权和经营权合一。现代企业成长过程中，随两权分离而发展起来的一些制度安排从企业外部接管了相应的企业治理职能，为解决现代企业委托－代理问题创造了外部条件，包括三个方面：竞争性产品和要素市场、竞争性的经理市场、竞争性股票市场。这三者构成了现代企业的外部治理机制。

首先，竞争性产品和要素市场提供了监督和评价企业经营绩效的充分信息指标，克服了信息不对称难题。在充分竞争的市场体系中，要素在地区和产业之间自由流动，追求高回报率；企业自主决定投资方向；要素价格反映其稀缺程度，产品价格反映其供求。竞争性产品和要素市场体系的功能有二。其一，市场竞争本身就是对企业的一种强有力的外在激励机制。市场不停地淘汰没有自生能力的产业和经营不善的企业。当一个产业或一个企业的利润率水平持续低于市场上的平均利润率水平时，它们便会萎缩或退出，相应的资源流入有自生能力的行业和经营较好的企业。其二，更主要地，竞争又提供了评价企业经营状况的充分信息。给定企业自由转产转业的条件，企业的利润水平决定于成本水平，而成本水平又决定于经营能力和努力程度。因此利润率水平和经营能力、努力程度之间存在紧密的联系。只要把单个企业的利润率水平和行业的平均利润率水平加以比较，就可对该企业经理的经营能力和努力程度做出准确的判断。

其次，竞争性的经理市场和股票市场也向企业经理施加了有力的外部监督和约束。在竞争性的经理人员市场中，高能力的、尽职尽责的经理，能得到高的薪酬；否则经理只能得到低薪酬，甚至会失业。所以经理人员要提高其收益，必须先提高企业的经营绩效。股票价格主要取决于企业未来利润流的现值。经理人员只有努力提高企业的长期预期利润，企业的股票价格才会提高。经理人员在企业的地位才会巩固。透过经营人员市场和股票市场的竞争，代理人和委托人的激励就成为相容。

1.3 基于外部治理机制的内部治理结构

内部治理的职能，主要在于两个方面：按照外部市场竞争提供的充分信息，制定并实施对经理人员的激励计划；并以一定程序在事先保证重大决策的正确性，减低责任不对等可能带来的危害。发达国家经理人员的薪酬结构中，很大的部分和企业业绩直接挂钩，如按业绩赠送的股份，股票期权等。目的在于使经理人员和企业的所有者激励相容。

企业内部治理结构的另一职能在于，针对责任不对等问题，以一定程序事先保证所有者权益免受因经营者决策重大失误或资产掠夺造成的损害。一项重大决策的程序包括：（1）提出动议；（2）批准；（3）执行；（4）监督和奖惩。（1）、（3）是管理性决策，归经营者掌握；（2）、（4）是控制性决策，归所有者掌握。

1.4      内部治理结构的内生性和多样性

外部的市场竞争仅能提供企业经营的充分信息，而不是完全信息。而且，委托人所得到的信息只是代理人行为的结果，无法在事先防范代理人在责任不对等情况下可能产生的重大渎职行为。内部治理机制以事先和事中的监督，弥补外部治理机制的不足。但一旦脱离了外部治理机制，内部治理机制就无所依凭了。充分的市场竞争是有效的外部治理的唯一形式；但不同国家和不同企业的内部治理机制形式则迥然不同。众所周知，德国－日本的银行主导型内部治理机制和美国－英国的持股人主导型内部治理机制，有很大的差别。各国公司法也都赋予企业自行制定其章程的权力。

2、  传统体制下国有企业委托－代理问题的解决及相应的治理机制

2.1 传统体制下国有企业的形成

传统体制下大量的国有企业，是内生于重工业优先发展的赶超战略的产物（林毅夫等，1994）。新中国成立之初，为了在较短的时间内实现初级工业化，迅速缩小与发达国家的差距，中国政府选择了重工业优先发展的赶超战略。重工业是资本密集型产业，有三个特点：（1）建设周期长，资本投入多；（2）重工业建设所需的资本品技术含量高，大多需要从发达国家进口；（3）重工业发展需要在短期内投入大量资本。而当时中国国情也有三个特点：（1）资本存量少，由市场决定的利率很高，不利于资本密集的重工业发展；（2）出口工业狭小，可用的外汇资源少，外汇短缺、昂贵，从国外进口机器设备的成本高；（3）经济剩余主要来自农业，非常分散，集中、动员这些分散的资本也非常困难。重工业的特征与当时中国国情之间存在尖锐矛盾，在由竞争决定价格、由价格配置资源的市场体制中，重工业是缺乏自生能力（Viability）[8]的产业，如没有政府的扶持就发展不起来。这是因为，在资本相对稀缺、劳动相对丰富的资源禀赋结构下，市场均衡的利率水平、外币价格都会比较高，资本密集的产业不是中国的比较优势所在。如听任市场调节，会把资源配置到劳动密集型的轻工业中去。要优先发展重工业客观上要求政府干预，利用行政手段人为压低利率、汇率来降低重工业发展的门槛；并用降低工业投入要素价格，即能源、原材料价格以及工资水平的方式，将经济中的剩余从农业和矿业等第一产业集中到重工业部门来，为重工业的发展积累资金；当然工资压低了，生活必需品价格也必须压低，以保证工人的最低生活水平。当利率、汇率、工资、物价低于市场均衡价格时，会抑制供给，刺激需求，出现全面的短缺。所以，为了保证紧缺的资源配置到重工业部门中去，政府形成了计划型的资源配置机制。金融、外贸外汇、物资流通、农产品购销制度，都体现了高度集中的计划特征。相应于扭曲的宏观政策环境和集中的计划型资源配置制度，形成了以国有化和人民公社化为特征的微观经营机制。因为在扭曲的宏观政策环境下，企业盈亏不反映其经营状况。在企业享有经营自主权的情况下，企业必然有积极性把由政府价格扭曲所创造的超额利润用于职工福利、在职消费和其他与重工业发展无关的活动上。为了保证国家的产业发展意图不至于被企业经理人员和职工的自利行为所影响，必须剥夺国有企业的经营自主权。企业的任何决策，都必须体现国家的产业发展意图。企业的职能仅在于实施上级下达的生产、投资计划。

2.2 传统体制下国有企业特有的特征

大量的国有企业是资本密集的重工业优先发展战略的内生产物，它具有不同于市场经济中一般企业的特殊的特征：背负着政策性负担。按性质不同，政策性负担可分为战略性政策负担和社会性政策负担两种。

中国优先发展重工业违背了资本稀缺、劳动相对丰富的要素禀赋条件，这就决定了重工业以及承担重工业发展职能的国有企业，在市场经济中没有自生能力（Viability）（Lin ,et al，1999）。一个有自生能力的产业是指在没有政府保护的前提下，该产业中正常经营的企业在充分竞争的市场体系中能获得市场上可接受的利润水平。如果一个产业符合当地比较优势，该产业就具有自生能力；否则反之。重工业不符合我国资源禀赋决定的比较优势，因此不具有自生能力，其存在是国家战略决策的结果。因此可以把重工业所承担的这类负担称为战略性政策负担。

国有企业的另一个特殊之处是，背负着社会性政策负担（林毅夫等，1997）。具体而言：（1）优先发展资本密集的重工业，只能吸收少量的就业。为缓解劳动力数量巨大带来的就业难题，国家在采用户籍制度阻断农村劳动力向城市流动的同时，在城镇采取了统包就业、计划安置的做法，要求国有企业吸纳超过其需要的劳动力，形成了隐性的冗员和在岗失业。（2）为尽快地积累工业化所需的资金，国家没有进行养老基金的积累，而是按现收现付制原则，由企业自行负担其离退休职工的养老金，国家通过企业的财务计划对之进行管理。另外由于国家降低了职工可以以货币形式支配的工资，国有企业还必须以非货币的形式为其职工提供基本的住房、医疗、子女教育等福利，以保证劳动力的再生产。国家通过企业的财务计划对这些开支进行管理。

在改革前上述两种负担是隐性负担，国家经由统收统支的方式，将由这两种负担所导致的企业的成本的增加，全部由政府的财政拨款给予补偿。但改革后取消了统收统支制度。这两种负担就由隐性变为显性。与没有这两项负担的非国有企业相比，国有企业在市场上的竞争就处于不平等的地位。

2.3 传统体制下国有企业委托－代理问题的解决及相应的治理机制

尽管国有企业从法律上讲归全民所有，但全民无法直接经营数量众多的国有企业，必须由政府作为代表来经营。而政府也无法直接经营这些企业，因而又通过一系列的中间层次委托给企业经理人员来经营。由此形成了任何现代企业都具有的委托－代理关系。具体来讲，（1）国家追求重工业的快速发展，而企业经理追求其自身利益和职工利益最大化。（2）政府不了解企业经营的真实信息，在可能的情况下，企业倾向于扩大经理人员以及职工的福利，增加成本开支，少缴利润。（3）经理人员承担的责任，远不能和国家承担的责任相比。

在宏观政策环境扭曲、市场竞争消除的条件下，对企业的经营活动，无法进行准确的评价。政府要监督企业，必须支付高昂的成本。为避免企业侵蚀国家的收益，唯一的办法是最大限度地剥夺国有企业的自主权，人、财、物、产、供、销六统一，以保证国家对资源的控制和赶超目标的实现。在扭曲的宏观政策环境下，这种方式是监督成本最低的制度安排。

3、  已有改革的着力点：企业的内部治理

在“渐进式”改革的大背景下分析，可以看出，国有企业改革一直是在宏观政策环境未彻底理顺、充分竞争的市场体系未完全形成的条件下进行的。因而迄今为止国有企业改革的着力点，是在外部治理机制没有完善的情况下，试图单方面强化内部治理；是在没有解决信息不对称问题的条件下，试图单方面地解决激励不相容和责任不对等问题。强化内部治理、解决激励不相容和责任不对等问题，固然是国有企业改革的题中之义，然而在外部治理不完善，信息不对称问题没有解决的情况下，已有的改革不可能从根本上解决问题。

3.1 放权让利和承包制的着力点

国有企业改革发轫于放权让利。当时发动改革的依据是，企业经营自主权不足、政企不分导致了国有企业效率低下。放权让利改革的政策意图，实质在于改善对经理人员和企业职工的激励机制。放权让利虽然有其积极意义，但是，改革之前剥夺国有企业的自主权是传统体制下解决国有企业委托－代理问题的途径。在信息不对称的条件下单方面放权让利，不仅不会解决激励不相容问题，反而有可能使问题恶化。放权让利和承包制改革之后，尽管微观激励机制的改进刺激了生产效率，但同时也给企业经理人员侵蚀应属国家的利润和税收创造了条件。国家作为企业的所有者，并不能分享到由微观激励改进带来利益的应有份额。

3.2 现代企业制度改革的着力点

面对放权让利和承包制无法使激励相容的尴尬局面，改革又转而针对委托－代理关系的责任不对等而展开，目的在于强化企业方面承担的责任。按照这一思路进行了现代企业制度改革。推行现代企业制度所依据的理论逻辑认为，国有企业改革尴尬局面的原因在于企业产权不明晰；企业内部法人治理结构不合理（吴敬琏，1994）；管理不力。

其实，把国有企业面临的问题归咎于国有企业产权不明晰，是站不住脚的。国有企业归全体人民所有，这在法律上没有任何歧义。在西方发达国家，大中型企业的股东也是成千上万，甚至上百万之众。中国国有企业与西方发达国家的企业相比，区别不在于所有者数量是几亿还是几万；而在于企业能否以公平的条件，在充分竞争的市场体系中运作；在于能否克服大中型企业所固有的委托－代理问题。最有说服力的例子来自前苏联、东欧国家。这些国家的私有化改革，可以说走到了产权改革的极致，然而改革后其企业效率仍然低下，这是众所周知的事实。

界定清楚国家和企业各自的权利义务，政企分开，并在此基础上建立内部治理结构，是有利于深化国有企业改革的。然而，政企能在多大程度上分开，归根结底取决于政策性负担能否消除。只有在消除了政策性负担，国家不必为企业经营不善承担责任后，企业才为其经营后果负担责任，政企才能分开。

围绕政企不分的问题，也有人主张把国有产权变为国有债权（张维迎，1999）。其理论依据是，国家以外的主体，能比国家更有效地监督企业；股权转债权之后，国家无须花费成本去监督企业，因为债务约束比股权约束更硬，国家可享受无风险的债息。企业经营的风险，进而对企业的监督职能，由国家以外的私人主体承担。这种主张，认识到了信息不对称问题的重要性，但遗憾的是没有提出解决信息不对称问题的办法，而是回避了问题。其偏颇之处在于两点。第一，国有企业的资本结构中，国有产权占了压倒的多数。这种状况之下，即使国有股权转为债权，国家也必须对企业的经营进行监督。因为，在有限责任制度下，当股本金与债务资本之比的比值很小时，股东会倾向于过度风险的投资行为，万一经营失败，债权人银行会一无所得。从经验事实上看，德国－日本的主银行制下，银行作为企业的大债权人，对企业的经营同样施加了最为重大的影响。第二，在企业背负着政策性负担的情况下，债务约束不见得会比股权约束更硬。因为企业可以以政策性负担影响生产经营为由，不付息还本，甚至要求更多贷款支持。

4、    国有企业当前问题的根源：政策性负担造成的软预算约束

由前述分析可见，传统体制中的国有企业，是国家为了在资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构下，优先发展资本密集的重工业而内生形成的。一方面，中国国有企业具有不同于其他企业的特有性质：背负着政策性负担；另一方面，中国国有企业与其他现代企业一样，都存在委托－代理问题。这就决定了中国国有企业改革的任务，是在照顾到其特有性质的前提下，解决好委托－代理问题。（林毅夫等，1997；Lin et al 1998）。已有的改革所以没有达到预期目的，原因在于政策性负担由隐性变为显性，国有企业在市场竞争中处于不利的地位。

政策性负担对国有企业绩效产生了两方面的负面影响。其一，政策性负担本身年复一年持久地影响国有企业的经营绩效。其二，国有企业不是通过改进激励、加强管理、降低成本、增加销售来求得生存和发展；而是利用自身的特殊困难与国家讨价还价，争取各种补贴，要求国家出台抑制竞争的保护性政策。以政策性负担为借口，企业经理能够为其任何经营失败和渎职行为开脱，并要求政府补贴。从国家的角度来看，无法识别国有企业亏损的原因，多大程度上来自经营失败和渎职，多大程度上来自不利的竞争地位。所以国家只好担负起全部的责任，默认国有企业既得利益的刚性，继续通过扭曲的宏观政策环境、政府预算、银行低息贷款等对国有企业进行保护。国家和企业之间的信息就处于不对称的状态。

企业背负着政策性负担的条件下，即使有充分竞争的市场体系，国家也难以找到评价国有企业经营状况的准确指标，信息不对称和激励不相容问题也就无从解决，国家必须对企业因政策性负担造成的亏损负起责任。

由于政策性负担致使国家和企业之间信息不对称，国有企业一方面争取补贴，另一方面把各种经营性亏损也归咎于不利的竞争条件。政府由于必须对政策性负担造成的亏损负起责任，预算约束因而软化。这样，政策性负担→信息不对称→软预算约束，形成了一个恶性循环，内生地导致了国有企业当前的效益低下和国有资产流失的问题（林毅夫等，1997）。当“拨改贷”以后，国家便以低息贷款的方式，用社会储蓄资源补贴国有企业，业已存在的高负债率问题[9]因此而加重。

5、私有化并不一定能解决软预算约束问题

软预算约束问题会严重影响企业治理结构的效率。纵观世界范围可以发现，不论是发达国家还是发展中国家，不论是成熟的市场经济国家还是转轨国家，只要企业背负着政策性负担，那么软预算约束就不可克服。(Lin et al,1999)  而企业是否背负政策性负担与企业的所有制形态没有关系。不妨分别考察几种情况。（1）即使在私有经济占主体的发达国家当中，虽然有完备的市场和法律体系，但当企业背负政策性负担时，企业的理性行为方式是以政策性负担为由，寻求软预算补贴，从而企业治理效率低下。如英国政府对于失去比较优势、不具有自生能力的煤炭采掘业的保护就是一个例子。（2）在经济不太发达的、私有经济占主体的国家当中，当企业承担政府赋予的赶超目标时，预算约束也是软的。1970年代韩国为发展重型机械和重化工业对大企业提供的软预算约束补贴，就是十分显著的例子。在印度以及拉美的不少国家，也可以观察到类似的情形。（3）在那些以激进方式进行了私有化改革的转轨国家中，有目共睹的事实是，企业软预算约束严重程度丝毫不亚于转轨之前。其根本原因在于，企业的政策性负担并未因私有化而消失。事与愿违的是，转轨之后经理人员反而可以合理合法地把软预算补贴的收益据为己有，经理人员甚至比转轨之前更有积极性谋求事前的政策优惠和事后的行政扶持。可见，在政策性负担不消除的情况下，私有化并不能解决大型国有企业的预算软约束问题。而政策性负担消除后，国有企业在公平竞争的市场上如果和非国有企业能够有同样的绩效，也就没有私有化的必要。

但是上面的阐述并不意味着绝对排斥产权变化，而是意味着剥离政策性负担是国有企业改革成功的最为必要的条件。剥离政策性负担之后是否改变产权状态，应由企业和其他微观市场主体视经济环境自主决定。政府不应以任何一刀切的方式推行或禁止企业的产权变化。

另外，即使一些企业作出了变更产权的决策，其国有资本的退出方式也一定不能是无偿地量化到个人，而应当是由非国有主体进入，按市场价格有偿地接收包括土地和无形资产在内的国有产权。国有产权有偿转让所得的变现收入，用于弥补国家对社会保障基金等方面的历史欠帐。

四、中国加入WTO给国有企业改革带来的挑战和机遇

加入WTO既是中国20年来改革开放的自然结果，也是进一步改革开放的必然要求。加入WTO给国有企业改革带来了挑战和机遇。总的来看，这些挑战和机遇为国有企业改革沿着正确的方向推进，既带来了压力，也带来了动力。

1、      加入WTO给国有企业改革带来的挑战和压力

1.1      结构性因素使得国有企业在国际竞争中处于不利地位

国有企业背负着战略性和社会性政策负担，是国有企业特有的特征，迄今为止没有根本改变。这个特征已经使国有企业在国内竞争中处于不利地位，面对激烈的国际竞争，国有企业无疑会不堪重负。

加入WTO受到冲击的是可贸易品生产部门，而可贸易品生产部门中，又以资本密集产业和企业受到的冲击最为严重。中国资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构状况，在短时间内难以改观。所以处于比较优势地位、拥有自生能力的产业是劳动密集型的；处于比较劣势地位、没有自生能力的产业是资本密集型的。国有企业主要分布于资本密集的产业中，违背比较优势，没有自生能力（见表3）。加入WTO之后国有企业将面对国内的合资企业和那些在全球范围按比较优势配置资源的外国企业的竞争，国有企业低自生能力的问题会对其生存产生更加严重的不利影响。

表3：                 中国工业产品的“显示性比较优势指数*”（1982-1992年）

注：* 显示性比较优势指数=中国特定工业产品出口的比重/全世界同种产品出口比重。如某产品的这个指      数大于1，则意味着该产品在国际市场上有竞争力；小于1，则不具有国际竞争力。

资料来源：澳大利亚国立大学经济数据库，转引自林毅夫、蔡昉、李周：  《充分信息和国有企业改革》，     上海三联书店、上海人民出版社  ，1997年版，第93页。

社会性政策性负担也将严重制约国有企业的竞争力。中国国有企业的冗员问题，就其严重程度而言，为世所仅有。据国家劳动和社会保障部与国家统计局公布的“1998年劳动和社会保障事业发展年度统计公报”，1998年国有企业（不包括西藏）的下岗职工610万，当年城镇职工年平均工资6812.5元。假定国有企业每年为每个下岗职工支付的各种费用为5000元，总计需要305亿元。是当年国有企业实现利润的58%。

由表4可见，1996年在国有大中型工业企业中，非生产经营用的固定资产仍占总固定资产的21%－24%之多。根据世界银行的一项报告，在国有企业的劳动力成本中，工资性支出仅占56%，住房支出占21%，养老金支出占21%，医疗卫生支出占9%，教育支出占1%。[10]另据统计[11]，目前国有工业企业办社会费用支出约占全部国有工业企业管理费用支出的50%左右，国有企业开办的学校有1.8万多所，在校学生610多万人；疗养院1.9万个，医院22.5万个。企业因办这些社会性事业须多支出600多亿元。目前国有企业离退休职工人数已达2000－3000多万人，每年企业要支付退休金1200多亿元。

表4：     国有大、中型工业企业非生产、经营用固定资产的比例 （1996年）

资料来源：根据《中国大中型企业年鉴 1997》（中国统计出版社）有关资料计算而得。

1.2      按规范的贸易规则进行政策调整带来的减利因素

加入WTO是中国和相关国家的多边的市场开放过程，也是中国按照国际竞争规则进行政策结构调整的过程。目前我国国有企业享受的保护有三重。第一重保护，是政府通过关税和非关税壁垒，保护国内市场不被外国企业占领；第二重保护，是一些产业的国有企业享有人为限制非国有企业进入的垄断政策保护；第三重保护是，政府对于那些因背负政策性负担的国有企业，通过扭曲产品和要素价格、政府财政、银行软贷款等方式进行补贴。加入WTO之后，所有这些保护都将逐步取消，国有企业将以不利的条件，面对更加激烈的国际竞争。

国有企业虽然资本密集度高，成本水平高，背负着政策性负担，但在第一和第二重保护之下，其国内市场地位还比较巩固，还能勉强生存。但加入WTO之后，市场逐渐开放，发达国家的企业要进入中国市场。这些企业一方面没有政策性负担；另一方面其母国资本密集，因而当其从事和中国国有企业同样资本密集度的产业时，成本水平一定低于中国国有企业。即使是目前赢利的中国电信企业，如果资金来源主要依赖国内，那么在国际竞争中，无疑也将处于劣势。

目前国有企业因种种原因获得的第三重保护，数额巨大（见表5）。第三重保护纯系特殊的国情使然，与贸易政策无关。但美国和欧盟却经常以这种补贴为据，提起反倾销诉讼。从长远来看，这些补贴必须取消。而一旦取消这种补贴，国有企业的生存将面临极大的危机。

表5：                             国有企业获得的补贴占GDP的比例和形式

资料来源： World Bank, The Chinese Economy: Fighting Inflation, Deepening Reforms,vol.1,  Report No. 15288- CHA, 1996, p.16.

2、加入WTO给国有企业改革带来的机遇和动力

2.1 有利于国有企业走上按比较优势发展的道路

WTO背后的根本的经济逻辑是，资源在全球范围内按照比较优势原则进行配置。WTO带来的激烈的国际竞争，将促使我国顺应比较优势的原则来发展经济，提高竞争力。随着对中国的各种不公正贸易待遇的消除，中国劳动密集型企业和产业的竞争优势将更好地发挥。这样整个国民经济就会走上可持续的发展道路，经济中的剩余逐渐积累，最终提升中国的要素禀赋结构和产业、技术结构。

中国目前已成为吸引外资最多的发展中国家。随外资的进入，大量的适合于中国比较优势的适用技术也进入中国。这些技术从其输出方来看，因落后于其母国比较优势而丧失了自生能力。加入WTO之后，中国将以稳定的规则与别国进行经贸往来，外资和适用技术将以更猛的势头进入。处于资本密集行业的国有企业通过吸引外国资本，能弥合其要素结构与中国资本稀缺的要素禀赋状况之间的缺口，提高自生能力。而适用技术的进入又为国有企业转产转业，提供了条件。

2.2 为国有企业改革带来了外部的推动力

从前述分析可见，国有企业今后改革的正确方向是，剥离政策性负担，硬化企业预算约束，理顺价格体系，完善外部治理。所有这些都与WTO的要求相一致。首先，WTO直接带来了一个竞争性的国际市场，和一个反映要素稀缺、产品供求的价格体系。国内企业将面临国际竞争；可贸易的初级资源和产品的价格，将很快与国际市场接轨。另外，政府按照WTO的规则取消对国有企业的各种保护后，企业会倒逼政府解除政策性负担。这无疑能促进国有企业改革沿着正确的方向深入推进。

专栏：                                                中国加入世贸组织的影响

资料来源：选自陈兴动“中国加入WTO问题”，载于胡鞍钢主编：《中国走向》，浙江人民出版社，2000年。

五、对策建议：以加入WTO为契机，把握机遇，完成国有企业改革

1、国有企业改革的正确方向：剥离政策性负担

基于前述分析可以看出，今后国有企业改革的正确方向（林毅夫等，1997）在于，巩固已有的改革成果，并将改革的着力点转向消除企业的政策性负担，建立公平竞争的市场环境，解决国有企业与国家之间的信息不对称问题上来，进而解决委托－代理问题，完成国有企业改革。为此，国家应当剥离国有企业的各种战略性和社会性政策负担，扭转其不利的竞争地位，硬化国有企业的预算约束。

完善国有企业的外部竞争环境带来的制度创新效应还会惠及非国有企业。改革开放以来，已有不少非国有企业发展壮大，也产生了委托－理问题。而且可以预见还会有越来越多的非国有企业成长为现代企业。从而委托－代理问题会成为国有和非国有企业共同面临的问题。如果国有企业的公平竞争环境不能建立，必然对非国有企业产生负的外部效应，影响整个经济中所有企业的绩效。如果国有企业的公平竞争环境得以建立，必将对非国有企业产生正的外部效应。

2、消除国有企业的战略性政策负担，从根本上提高国有企业自生能力

2.1 需要转变的观念

传统的重工业优先发展的赶超战略的弊端，已为人们所认识。目前需要引起注意的是以新的形式表现出来的赶超思想和做法。包括两种：以非市场的方式超前地追求先进技术，和企业规模的扩大。

技术水平低固然是落后的标志，但一个国家的技术结构决定于这个国家的要素禀赋结构。除非提高了禀赋结构，否则难于提高一个国家的技术结构水平。技术上的后进其实恰恰正是落后国家经济高速增长的潜在源泉。日本和东亚的新兴工业化国家，就是凭借和发达国家的技术差距保持了长达40－50年的高速增长。这是因为后进国家无须投入巨资进行高风险的R&D，只须以较低的成本从发达国家引进已经证明有商业价值的、符合自身比较优势的适用技术（林毅夫等，1999）。而这些技术往往是发达国家中丧失比较优势、需要转移出去的。中国未来20－30年内高速增长的潜力所在，也是和发达国家的技术差距。中国只有通过引进能充分发挥自己比较优势的技术，才能赚取最大的利润，以“小步快跑”的方式缩短与发达国家要素禀赋结构的差距。要素禀赋结构差距缩小后，技术上的差距才会相应缩小。

同样道理，企业规模大是市场竞争的结果，而不是参与竞争的必要前提。企业的竞争力取决于成本水平，而不是企业规模的大小；而成本水平归根结底取决于技术水平和要素结构的吻合程度。发达国家跨国公司较大的规模，是横向一体化、纵向一体化、经营多样化的结果。横向一体化旨在追求同一产品的最优经济规模；纵向一体化旨在克服上下游生产环节之间的交易不确定性，减低重大投资的风险；经营多样化的目的，是高资本密集度企业为规避单业经营的风险。中国未来相当一段时间内，劳动密集产业将占主导地位。劳动密集产业中，同一产品的最优规模小，横向一体化的经济意义不大；上下游之间的交易联系不太紧密，企业进行大规模投资的必要性并不明显，风险较小；企业转产转业比较容易，也无须通过多样化经营分散风险。所以，不顾现实条件片面追求企业规模扩大，不具有经济合理性。

发展先进技术和扩大企业规模，一定要建立在市场规律之上，由企业自主按照价格信号和经营需要来决策。各级政府任何拔苗助长般的赶超行为，都会欲速不达，适得其反。通过比较韩国和台湾的情形有助于说明这一点。1970年代之前，该二者都以劳动密集产业为主，发挥了资源比较优势。然而后来两者采用了不尽相同的发展战略。韩国政府大力扶持资本密集的超大规模企业集团。而台湾仍旧发展劳动密集产业。一旦政府赋予企业特定的目标，企业行为总会有某些扭曲。事实证明，韩国企业的负债率畸高，过高的资本密集度严重背离了资源比较优势，降低了企业的竞争能力。众所周知，1997年金融危机爆发后，韩国的大企业都受到了严重的冲击。相反，台湾的企业所受冲击则小得多。

2.2 按比较优势原则对国有企业资产存量进行转产、 转制和地区间重组

遵循市场导向，按比较优势调整国有企业的资产存量是提高现有国有企业竞争力的主要途径。为此先要理顺价格体系。可贸易品价格应尽快和国际市场接轨；非贸易品价格的行政控制也要取消，由市场决定；对数量较少的既非贸易品又具有垄断性质的企业，在政府管制下实行成本加成定价。

理顺价格体系后，允许企业自由转产转业，分别不同情况，调整国有企业的产业、地区分布，卸除国有企业的战略性政策负担，提高企业自生能力和竞争能力。为此要按比较优势原则进行结构调整，转产转制。对于极少量的关系国防安全的企业，其高资本密集度带来的负担仍由财政负担。除此而外的其他企业，分三种情况区别对待。（1）转产。对那些产品业已没有国内市场前景的企业，应按市场导向转入符合比较优势的产业中。（2）地区间重组，形成梯度产业结构，充分发挥比较优势。我国东部地区比中西部地区经济发展水平高，资本存量相对多。所以合乎比较优势的产业结构地区布局是，东部地区从事资本密集度相对高于中西部地区的产业。具体来讲，加入WTO后，东部地区承接外国输入的适用技术。同时，有一些劳动密集产业，如纺织业和一些轻加工业，原来在东部地区具有比较优势，但因为经济发展和资源禀赋的提升，工资水平提高，这些产业不再具有自生能力。这些产业要向中西部转移，以获得持久的比较优势。随着经济发展和资本积累，东部和中西部的要素禀赋结构都会提升，东部引进技术水平更高一级的产业，并向中西部转移落后于比较优势的产业。这种梯度产业结构是实现党中央提出的西部开发战略的根本途径。所以对那些东部地区的劳动密集产业，如有市场前景，而又因东部劳动力成本高而自生能力低的产业，可纳入西部大开发的战略，向中、西部劳动密集、工资水平低的地区转移，进行地区间结构调整。（3）引资、转制。对那些产品有很大的国内市场，但资本密集度过高、完全超前于我国资本稀缺禀赋结构状况的产业和企业，其最终出路在于通过合资，或到境外上市筹资的方式吸引外资，弥合其高资本密集度与我国要素禀赋状况之间的矛盾，提高其自生能力。

2.3 鼓励现有的中小企业继续发展劳动密集产业

改革以来，大量的中小型劳动密集企业从无到有，从小到大，日渐成为国民经济中一支举足轻重的力量。这些企业中乡镇企业和私营企业尤为引人注目。这些企业从一开始就生存于市场竞争中。一方面，它们没有享受到象国有企业那样的政府保护，另一方面，它们也没有背负象国有企业那样的政策性负担。它们在市场的引导下按比较优势配置资源，取得了积极的效果。表现在四点。（1）从经济总量上讲，它们的增加值已占GDP的相当大的份额。1998年全国乡镇企业创造的增加值为22186.5亿元,占全国当年GDP的27.94%。[12]（2）从产业、技术结构上讲，正是这些企业对资源的合理配置，扭转了传统经济发展战略导致的高资本密集产业所占比重过大的局面。（3）这些企业发展所创造的剩余，使国家扩大了可资用以补贴国有企业的增量资源。（4）正是这些企业的产生和发展，吸收了大量的农业剩余劳动力。1998年，在乡镇企业就业的职工人数12536.5万人，占全国从业人口数的17.92%。[13]

展望未来，对于大量中小型企业的发展定位，可从以下几方面把握。第一，从参与国际竞争的角度来看，由于这些中小型企业资本密集度低、劳动密集度高，符合经济的比较优势，所以可以预见，即使在加入WTO之后，它们也将是我国参与国际竞争的生力军。第二，从经济的可持续发展角度来看，我国经济增长的长期潜力之一，在于大量劳动力继续由低生产率的农业转向生产率高的非农产业。大量中小型劳动密集企业中，单位资本能吸收更多的劳动力，所以经济发展要求这些企业继续发展劳动密集的产品和技术。第三，从与国有企业改革的关系角度来看，中小型劳动密集企业的发展也是不可或缺的。国有企业中大量的冗员是其背负的一个极为棘手的社会性政策负担。社会失业保障制度的建立，固然能在短时间内为少量的失业人员提供救助，但任何社会，即使是发达国家，其失业保障制度都无法承受大量的失业，这不仅出于失业保障基金有限的缘故，更重要的是，大量失业的政治和社会成本不堪忍受。所以我国的失业保障制度即使完善起来，也不可能一劳永逸地使国有企业的冗员彻底剥离。更何况我国失业保障基金的积累面临着极大的困难。这种状况之下，在解决国有企业冗员问题方面，大量劳动密集的中小型非国有企业，就具有无可替代的重要作用，它们是吸收国有企业富裕劳动力的最主要的途径。

2.4 改革金融体系，发展中小银行，为劳动密集的中小企业发展创造条件

特定的产业结构要求特定的金融体系（林毅夫，1999b）。发达国家里，占主导地位的是资本密集、技术先进的大企业。相应于此的是发达的股票、债券市场和大银行组成的金融体系。在中国具有比较优势的是劳动密集的中小企业，所要求的金融体系，应以中小银行为主。中国目前以四大国有商业银行为主的金融体系，主要把储蓄资源用于扶持那些执行赶超战略的大中型资本密集企业。中小型劳动密集企业一方面因资本市场的直接筹资成本高昂而无力上市融资，另一方面，又面对商业银行的歧视性贷款条件，难以获得其发展所需的必要资金。为此应改革现有银行体制，发展中小银行，促进具有比较优势的劳动密集型中小企业发展。

3、完善配套改革，剥离国有企业社会性政策负担

3.1 实物工资货币化和企业内部现有的社会性职能部门的单立

首先，现行的各种住房、医疗、子女教育等实物形式的福利，作为劳动力再生产的必要补偿，应当以货币化形式纳入职工个人的工资管理渠道。货币化与实物化相比，不仅便于政府的外部监督，硬化预算约束，还可以克服实物化导致的“公共物品”效应，节省开支。

其次，实物工资货币化的同时，企业不再以实物形式行使这些职能，将企业内承担社会性职能的部门成建制地单立出来，组建社会化的房地产公司、医院、学校等。单立出来的职能单位自负盈亏，按规范的商业规则运作。

3.2 扩大社会保障制度的覆盖面

健全的社会保障制度，应该覆盖社会的大部分范围，因为这是提高其抗风险能力的必要条件。改革之前特殊的社会保障制度已如前述。改革以来，原有的社会保障制度的改革和新制度的建立，主要集中于国有和集体经济内部，新生的经济成分没有及时纳入进来。从提高抗风险能力角度出发，从应对日益迫近的人口老龄化挑战出发，从适应改革开放以来多种经济成分迅速发展的局面出发，我国都应当扩大现有社会保障制度的覆盖面。

除了上述考虑外，扩大社会保障制度的覆盖面还对国有企业改革有间接的影响。前已述及，冗员问题的根本解决途径是流向劳动密集的中小型非国有企业。如果社会保障制度不把这些非国有企业纳入进来，那么与国有企业相比，后者提供的社会保障承诺，就构成了冗员离开国有企业、进入非国有企业的机会成本，阻碍冗员问题的解决。目前我国已经在制度设计上把医疗、养老、失业保障覆盖范围扩展到了非国有企业。难点在于非国有企业不愿意按制度规定缴纳相关的费用，其原因在于，他们认为，从他们那里征得的流量资金，将会被用于弥补社会保障基金的历史欠帐。为此，除了加大宣传、执法力度外，还须采取以下面将要论及的措施。

3.3 以一部分国有企业资产变现的收入弥补社会保障基金的历史欠账，健全社会保障制度

为剥离国有企业的社会性政策负担，目前已经建立了国家、集体、个人三方共同负担的社会保障制度框架，有关的法律法规也渐趋完善。社会保障制度运转所需的流量资金，也已按照国家、集体、个人三方共担的原则逐步提取。但由于社会保障制度没有足够的资金作为存量铺垫，一直不能进入正常运转，国有企业的冗员、离退休养老以及职工医疗负担也就不能彻底剥离。传统体制下为尽快积累工业化所需的资金，把本应该用于社会保障积累的资金全部用于建设，形成了历史欠帐，如目前的养老金隐性债务（IDP）。根据世界银行的估计[14]，1995年国有企业中生产性资产价值5万亿元，非生产性资产（如土地和房屋）可值2万亿元，而IDP总值为1.9亿元。因此，目前变现一部分国有企业的资产，以弥补历史欠账，不仅是合理的、也是必要的、可能的。

4、 稳妥地推进债转股改革，为国有企业转产、转制赢得时间

多年来国有企业高负债率问题引起了决策部门和理论界的高度关注。出于改善银行资产质量、降低金融风险、缓解国有企业债务负担的目的，从去年开始进行了部分国有企业债转股改革。随四大国有商业银行各自资产管理公司的组建，债转股正式实施。据《人民日报》2000年2月19日报道，截止到2000年1月下旬，国家经贸委已审查推荐了债转股企业601户，拟转股总额4596亿元。

必须指出，国有企业盈利和竞争能力低的根源是政策性负担，债转股本身并不能消除国有企业的政策性负担，但可以给消除国有企业的政策性负担提供一段较为宽松的软时间约束和一个有利的实现形式。解决国有企业问题的治本之道是消除政策性负担。对这一点必须有清醒的认识。否则，在债转股以后，国有企业归还资金使用成本的时间约束变软，很可能放松了剥离政策性负担的压力，软预算约束的源头依然如故，国有企业仍然不能走出困境，不良负债还会再生。债转股将会成为许多人担心的又一次免费午餐。

4.1 国有企业高负债率的直接和间接原因

国内许多学者和国有企业管理人员把国有企业的高负债率作为国有企业竞争和盈利能力低的主要原因。要评价这个观点，我们必须弄清楚国有企业为何会普遍存在如此高的负债率。国有企业高负债率的直接原因是国家在1983年实行了“拨改贷”，对国有企业的投资由财政拨款改为向银行的贷款。国有企业高负债率的间接原因则是国有企业的预算软约束。当国有企业发生亏损或经营困难时，国家由传统的财政拨款直接支持改为间接地由银行的低息贷款来支持，国有企业贷了款后经营状况没有改善，借的款越来越多，负债的比率也就越来越高。而预算软约束的根源是政策性负担。在不消除政策性负担的情况下，信息不对称和激励不相容的问题无法解决，任何国有企业的改革措施，包括债转股，都难于收到预期的效果。

4.2  债务融资和股份融资的比较：债转股的政策定位

债转股改革要取得预期效果，一定要在剥离政策性负担的改革方向上正确定位。为此，应当通过比较债务融资和股份融资的特征入手，来进行分析。

一方面，企业以不同方式融资的单位成本不同。一般规律是，债务融资的单位成本高于股份融资。债务融资方式下，无论是债券还是银行贷款，都能按事先议定的债息率定期收回本息，所以债权人面临的风险较小。而股权投资者，不论是上市公司的股票持有者，还是非上市公司的股权人，其投资收益随企业经营状况而上下波动，面临较大风险。所以企业提供给股份资本的长期平均回报率，一定要高于给债务资本的回报率。另外，债务利息往往计入成本，可冲减公司所得税，但股息则无此优惠。这样一来，债务融资的成本进一步低于股份融资。

另一方面，不同融资方式对企业支付能力的时间约束不同。企业在正常经营中，对于以债务方式融入的资本，其本息支付、清偿所面临的时间约束是“硬”的，回旋余地相对较小。与之相对，股份融资方式施予企业的支付、清偿方面的时间约束，相对较“软”，回旋余地较大。因为不论是公开上市公司还是非公开上市公司，股东一旦认股后，除非由占相当比例股份的股东发起，并经法定程序对企业进行清算，否则，任何单个股东都无权要求退股，只能转售股权来变现。所以，从日常经营来看，至少从短期来看，债务融资方式下对企业施加的支付、清偿的时间约束，要“硬”于股份融资。

作为企业投资的资金来源，贷款的成本负担比股本融资的成本负担低，而且，在我国，尤其是在近几年国有银行的商业化改革之前，国有企业从银行获得的投资贷款相当程度上具有政策性质，国有企业贷款到期还息付本的时间约束压力也不硬。因此，说国家没有提供给国有企业股本投资，企业要对其资金支付银行利息，造成国有企业竞争、盈利能力低在理论上是说不通的。进一步可以推论，债转股并不能经由降低企业投资资金成本的方式来提高国有企业的竞争能力。因为债转股后，如果资产管理公司按市场经济的原则来经营[15]，企业应支付给资产管理公司的长期平均回报率必须高于银行贷款利率，进而无法降低企业融资的成本。所以，认为债转股可以减轻企业负担的流行看法是一种理论上的误解。

债转股对于国有企业改革的意义应该在于，债变成股以后，可以缓解国有企业高额存量债务在短时期内的还本付息压力，从而给经营不好的国有企业一段较为宽松、从容的“软”时间约束，来解决其长期存在的政策性负担问题，提高其竞争和盈利能力。只有在这段软时间约束里，国有企业能够消除其竞争和盈利能力低的根本原因，并要求国有企业最终能给国有资产管理公司支付比银行利息更高的投资回报，债转股才不会变成给予国有企业的又一顿免费的午餐。

4.3 实施“债转股”的国有企业的转产转制与社会性负担的剥离

债转股的作用其实应该是在于提供国有企业一段时间和一种方式来解决国有企业高负债率的间接原因，即政策性负担造成的预算软约束问题。为此应当在债转股的同时，剥离国有企业的政策性负担。

首先，对于国有企业的战略性负担部分，应按照前面第五部分2.2节指出的方向，根据企业的技术、产品和市场特性分为三类区别对待。第一类是技术、产品过时，在国内已没有市场的企业，如一些老军工企业，对这类型的企业，提高这类企业盈利能力的唯一办法是转产，利用债转股所提供的一段软时间约束，在市场上重新寻找能够利用其较好的工程设计能力而又符合我国要素禀赋所决定的比较优势的产品。转产成功后，产品符合我国的比较优势，企业的自生和盈利能力提高，也就有办法支付给资产管理公司应有的股本回报。第二类是产品已不符合企业所在地区的比较优势，如上海的纺织业，因为劳动力成本在上海远比在国内的其它地区高，因此，无法和其它地区的纺织业竞争，解决的办法和第一类一样是转产，这类企业通常位于城内，地产的价值很高，适合经营商业和其他附加价值高的产业，债转股以后，也可以给这类企业的转产创造条件。第三类是，企业所生产的产品有很大的国内市场，但由于生产所需的技术，资金密集程度太高，不符合我国的比较优势，在失去市场垄断地位以后，如果不回避我国资金相对稀缺、相对贵的比较劣势，这类企业的产品无法和国外企业和国内合资企业的同类产品竞争，电信和化工即属这类型企业。解决这个问题的办法是利用市场换资金，让这类企业和国外的企业合资，或是到国外资本市场直接上市。债转股也可以给这类企业和国外企业合资或是到国外上市创造有利的条件。最后，还有少数一些企业，其资本和技术密集程度很高，为国防安全所需要，既不适合转产也不适合外资参股，这类型企业不管国有或是民营，其生存只能靠国家的支持，债转股可以使银行解套，将支持这类型企业的责任归还给财政，但债转股并不能提高这类型企业的盈利和自生能力。

对于社会性政策负担部分，难点在于弥补社会保障基金的历史欠帐。解决这个问题的一个可行办法是变现一部分国有企业资产，以获得资金来源。债转股给变现国有资产提供了一个较为便利的方式，所以，也可以为社会性政策负担的剥离，创造所需的资金条件。

当国有企业的政策性负担消除后，只要国有企业正常经营，就应该获得市场上的正常利润，所有者和经营者之间的信息不对称问题，可以用企业所获得的实际利润作为充分信息指标来克服。有了充分信息指标以后，就可以进而改善公司治理，设计合适的经理人员任用、奖惩制度，以使经理人员的激励和所有者的激励变成相容。如此，资产管理公司持有的由债务转来的企业股份，可获得应有的资金回报，资产管理公司可以继续持有这些股份，也可以向海内外投资机构出售。

统   计   附   录

附表1：                                     国有独立核算工业企业财务指标（亿元）

资料来源：《中国统计年鉴》有关各年，中国统计出版社

附表2：                                           财政收入的来源 （亿元）