Mind of Liu Mingchen

股市四处漏水，是什么支撑市场继续扭曲？

不可否认中国股市还是个扭曲的市场，无论从沪、深股市平均40、50倍的市盈率上，还是从一级市场仅为了申购一只新股竟然能动用数千亿资金，新股发行一级市场动辄100%甚至500%的高收益上，或者是从市场权证定价的非理性上都可以清楚的看到中国股市的扭曲。扭曲的市场必然面临自身的结构调整。但目前的中国股市非但不调整，反而在新老划断新股全流通发行之后，股指竟然连续拉出十一根阳线。这不免让人叹为观止并思考其背后深层次原因。

中国股市如何走要看管理层对股市的态度，更要看中国的货币政策。众所周知由于股市制度缺陷等原因，在中国靠简单的升息或者减息本不能左右股市的走势。既然利率政策不能影响中国股市，那么在中国是什么决定股市的走向呢？答案中国的汇率形成机制。因为这决定着中国的货币政策，决定着中国流动性资本的过剩程度。而资本过剩的程度决定了中国股市扭曲的程度，以及股市继续扭曲的时间。

由于中国是非市场化的汇率形成机制，外资在进入中国时，央行都要相应投放基础货币，这使得中国货币供应和汇率水平息息相关。这在种机制下人民币升值的压力越大，外资进入中国动力也就越大，随之因为基础货币的大规模投放而显现出来的资本过剩就越严重。资本过剩导致的股市高市盈率、高房价就越明显。

宏观货币政策对股市影响巨大，中国的汇率政策则关系中国的货币政策。所以汇率如何动，汇率形成机制如何动将对股市影响深远。如果继续目前基本保持汇率稳定的政策，那么中国的许多资产，更包括股价都要向上和国际接轨。要知道A股上市公司的总市值(含非流通股)才4万多亿元人民币，折合5000多亿美元，相当于一只美国股票的市值。要知道在美国低于一美元的股票是要被摘牌的，而中国股市绝大多数的股票都在一美元以下，这就凸现出了中国股市巨大的上扬空间。

但问题是稳住汇率的这种游戏能否一直进行下去？如果汇率保持稳定，国内资产价格也要保持稳定，那么外资就可以很轻易的以极低的成本并购大量的人民币资产。那种卖掉美国一家大型公司买下整个中国股市的买卖，是我们所有的中国人都是不愿看到的。但我们又能否接受汇率稳定，而让人民币资产价格大幅度上扬呢？在汇率稳定的游戏规则下，要防止外资低成本购买人民币资产，就必须让中国的资产价格快速的于国际接轨，使人民币资产价格大幅度上扬。人民币资产价格大幅上涨的结果又会是上游产品价格带动下游产品价格的上涨，最终导致整个社会的通货膨胀（房地产市场的大幅上涨是现在汇率机制下的必然）。这种游戏规则下导致的通货膨胀我们能否承受的了呢？资产价格大幅上涨对国民经济真的有利吗？守住汇率的结果是物价必然大幅变动（通货膨胀）。美国人的最低工资都是中国人工资的十几倍，（美国最低工作标准是每小时5.15美元，大约折合每小时41元人民币），以中国低廉的工资水平，无论如何也是无法承受因为汇率稳定所带来的通货膨胀的后果的，目前高房价闹的民怨沸腾就是一例。

我们能否为了维持经济的高增长，让国家的货币政策继续以汇率为目标？当然是不能！鱼和熊掌不可兼得，我们不可能保持中国经济的高增长，不可能在动用外汇储备注资银行券商的前提下不让物价上涨。如果央行真的能做到两者兼顾的话，那么中国经济无非比发明出水变油的技术还要成功。那样，当中国制造没有竞争力的时候，国家调整一下人民币汇率岂不就又有竞争力了？

一个国家的货币政策不能以汇率为目标的，一个国家的货币政策是应该关注其国内的通胀风险的。但中国的货币政策在过去几年里却是基本以汇率为目标的。因为在管理层眼里中国的货币政策有着更多的作用：一要保持汇率的稳定，维持对外资依赖过大的中国经济的高增长；二要在汇率改革前实现对中国金融系统的改革，包括银行股市的改革。积累外汇储备，然后动用外汇储备注资银行券商。所以采取低币值的政策积累大量的外汇储备，建立一个大政府就成了顺其自然的事。但这样做必然导致通货膨胀，事实上已经导致了。2003年以来粮食价格上涨了；石油价格上涨了；煤炭价格上涨了；钢铁的价格上涨了；黄金、铜铝等有色金属的价格上涨了；房地产价格上涨了；水、电价格也上涨了……。 国家虽然出台政策应付通货膨胀，央行的作法是公开市场操作回笼货币，还有宏观调控房地产价格，但这明显是用堵于截治理水患的办法，根本治标不治本。

一方面股市漏洞百出，市场严重扭曲。而另一方面由于国家采取的基本以汇率为目标的货币政策，这使得国外资本源源不断的涌入，国内资本继续过剩。股市就象一个漏水的池子，在四处漏水的同时，因为货币政策导致的增量资金又向另一股流水一样不断流入，水位不断升高。在国内货币供应不断增加的情况下，中国资本推动型牛市走的有滋有味，以至走出了罕见的十一连阳的走势。而作为管理层，甚至将以资本推动的股市上涨当作股权分置改革的成功，这难免不让人为以后的隐患担忧。

中国股市的继续扭曲现在已经很清楚了，显然是以汇率为目标的货币政策所导致的。要让中国股市在这个不牢固的基础上持续大幅上涨，应该有以下条件：一管理层认为这种扭曲的市场的上涨是合理的。股市虽然没有合理的定价机制，但扭曲的市场只要能够实现股市的稳步上涨无关大局，就可以继续将这个局面维持下去。只要管理层认可，那么管理层就会通过新股发行速度来继续推高或者维持目前的股市。但这样的牛市管理层无论如何是不敢市场化发行新股的。二是管理层认为中国的货币政策不应该以控制通货膨胀为目标，应继续以汇率为目标。这样只有在汇率不大变动的前提下，我们才能以现在的汇率水平来计算中国股市重构的资产价格，那样股指涨到3000点的大牛市或可期待。

国家的货币政策必须是要以控制通货膨胀为目标的。目前中国以汇率为目标的货币政策，正在给美国提供廉价的低息贷款，并且美国政府随时可以通过印刷钞票（发行国债）等手段赖掉中国外汇储备中大量的美国国债。从中国整体利益出发作为国家合理的货币政策，应该走回到以控制通货膨胀为目标上，特别是在中国的银行改革基本成功，在中央政府已经积累了9000亿天量的外汇储备的前提下，国家不应该容忍进一步的通货膨胀。

中国股市在四处漏水的情况下，靠资本推动的牛市还能走多久呢？从管理层的股改的功利心上看政策市态度看或许还能维持一断时间。但目前的汇率政策支撑中国股市已经继续严重扭曲。而想象以汇率稳定为目标的货币政策来长期支持中国股市，那只能是看多者的单相思而已。中国目前的货币政策应该到了开始反思的时候了。传闻人民币将大幅升值或者加息这并不一定是空穴来风。只不过中国已经积累了9000亿美元的外汇储备，要知道在中国外汇储备最多的时候让人民币升值是要有勇气的，而如果人民币不升值中国是要面临更多的外汇储备的。(首发：搜狐财经)

加拿大能源政策的演变

 在加拿大，真正商业意义上的石油钻井生产始于1858年，最早也是目前最大的石油公司帝国石油公司（Imperial Oil）成立于1880年。而随着1898年帝国石油公司被美国石油大亨洛克斐勒的标准石油公司（Standard Oil）收购以及1911年荷兰皇家壳牌公司（Royal Dutch/Shell）在加设立分公司以后，加尚未开发的油气产业就开始大部分受控于大型跨国石油集团。这些石油巨头为加油气资源的勘探、生产、提炼、运输、销售等发展提供了必不可少的资本和技术；另一方面也造成了外资在加能源市场集中程度过高、市场缺乏竞争力等问题，尤其是触及到敏感的国家安全问题。加经济和能源产业的特点以及世界能源市场的发展促使加政府的能源政策经历了一个促进开发——加强政府管制——放松管制——市场导向的演变和发展过程，其中也包含了加政府欲逐步夺回对本国能源资源控制权的过程。 
一、开采初期至1956年，加政府鼓励企业开发和利用油气资源，产油量大幅提高，同时开始意识到外国石油巨头控制加石油产业将对国家经济发展产生深层次影响。 
    早期发现的加油田规模都不大，1930年加石油年产量仅为152万桶。1947年在阿尔伯塔省Leduc地区发现较大规模油田后，刺激了国际石油公司（尤其是美国公司）在加的扩张和并购。Leduc油田发现后的十年间，加石油产能从每年700万桶猛增到每年1.44亿桶，人均耗油量增长了三倍，石油占总体能源消费的比重达到46％。到1956年，加石油生产可以满足本国三分之二的石油需求，上世纪20年代90％的石油依靠进口的局面有所改变。 
    在石油产能猛增的同时，整个石油产业的80％已为外资所控。到1962年，八大国际石油公司拥有加60％的石油产量和95％的炼油能力，国际石油公司垂直型的垄断地位和行为使加本国石油企业很难参与市场竞争。加政府和公众担心外国绝对控制石油产业会进而控制国家经济危害国家安全，于是政府于1957年设立专门的Gordon委员会对外资控制问题进行调查。虽然调查报告建议外国在加经营石油公司中至少有20％－25％的加拿大股份、国际石油公司在加子公司采购更多的加拿大原料和设备、雇佣更多的加拿大管理人员，但由于国际石油巨头和地方政府的反对以及出于金融安全的考虑，政府并未采取任何具体措施来改变外资占绝大多数的状况。唯一与外资有关的政策是1961年颁布的关于北部地区和大西洋、太平洋近海岸土地使用权的规定，规定只有加拿大人拥有的公司或者加拿大人还有机会投资的外国控股公司才有权获得在上述地区的开采和生产许可，目的是使加本国公司在尚未开发的石油区块拥有控制权。 
    二、上世纪60年代初加经济增速的短暂放缓和1973－1974年第一次世界石油危机促使加政府在能源政策上采取更加积极的态度，利用国内国际市场达到利益最大化；同时政府对国家利益和国家安全意识更加强烈，努力增加对本国资源的控制权，设立国家石油公司（Petro-Canada），以国家身份直接参与油气开发生产。 
    1956年苏伊士运河危机后，加经济增速有所放缓进而影响到石油产量。阿尔伯塔省的实际产量仅为产能的40％，世界原油市场竞争的加剧以及美国开始实施进口配额限制（后来免除对加限制）使得加政府于1961年开始以声明的形式实施“国家石油政策”（National Oil Policy）。国家石油政策建议渥太华河以东地区（包括魁北克省和大西洋省份）的石油需求由廉价的中东和委内瑞拉进口油来供应，渥太华河以西地区由加拿大本国西部的石油供应。在当时没有直通东部地区石油管道的情况下，该政策的目的是为了既保证东部地区拥有廉价原油，又为加拿大西部不断增长的石油提供加本国市场以及美国市场。1962年，国家石油政策有所收效，加对美出口石油增加到每天24万桶，天然气对美出口也达到7200万加元。而国家石油政策对外资控制权并没有产生多大影响，石油市场竞争的加剧使得更多的加独立石油公司成为跨国公司收购的目标。当时仅存的一家加拿大综合石油公司Canadian Oil Companies也因无法从西部得到供应安大略省的原油而被Shell Canada所收购，成为国家石油政策的牺牲品，加拿大控制本国石油产业的能力又进一步下降。1963年上台的皮尔逊自由党政府也曾考虑对外国兼并进行监控并迫使跨国公司向加公众开放25％的股份，但其发表的产业指导意见最终遭到加投资界、商界和石油公司的反对和抵制。 
    直到1966年，加政府才设立能源矿产资源部，专门负责能源资源政策法规的制定和管理。1967年，加政府决定与20家石油矿业公司组成联合体，共同开发极地石油天然气，这是加联邦政府第一次真正进入油气产业。目的是促进极地圈油气开发并保持加对最大保留地的控制权。 
    1973年第一次世界石油危机爆发，原油价格从3美元涨到12美元后，基于廉价进口石油的国家石油政策自然宣告终止。加政府在1973－1980年间主要通过石油进口补贴计划（Oil Import Compensation Program）和国家能源局（National Energy Board）来减缓国际石油价格上涨对于加国内市场的冲击。石油进口补贴计划通过鼓励进口比国际市场价格低的原油到加拿大来提炼以达到最终产品在加拿大制造（Made in Canada）的目的，而不是直接进口高价石油产品。这种做法对于国内大型炼油厂有好处，相当于对国内成品油实施了4.3分/加仑的保护关税。1959年成立的国家能源局是一个独立的能源监管机构，主要负责石油天然气进出口管理、省际国际间管道建设和关税管理等。加通过由国家能源局颁发石油和成品油出口许可证来控制油价高涨时的石油出口。 
    加政府对于控制整个经济中外资比重的一个重要措施是于1973年设立了外国投资审查局（Foreign Investment Review Agency，FIRA），开始对新的外资并购和石油巨头在加的多元化经营活动（如金融保险等业务）进行审核和控制，并且使加拿大有机会在石油巨头母公司的股权发生变化时有机会购回一部分加拿大子公司。目前的加拿大投资法（Investment Canada Act）就是由FIRA演变而来，政府仍对2.5亿加元以上的外资并购拥有否决权。 
    第一次石油危机以及上世纪70年代中期加国家利益和国家安全意识的增强使得加政府在外交、经济、社会等各方面开始表现政策的独立性，减少对美国的依赖。1975年成立国家石油公司Petro-Canada，增加对本国油气资源的控制权是特鲁多自由党政府当时“经济国家主义化”（Economic Nationalism）思想的一部分。Petro-Canada经过不断的收购和兼并，加上国家在资金和政策上的支持，逐步发展成为目前经营传统油气领域以及油砂和海洋石油的大型综合石油公司，也成为国家调控石油产业的一个政策工具（Policy Tool）。 
    三、上世纪80年代中期以后，国家能源计划（National Energy Program）的破产使得加政府逐步放弃对能源市场的干预，放松管制并转向以市场为主导的能源重组。 
    上世纪80年代初，加经济的增长以及人民生活水平的提高使得能源需求大幅增加，石油产业占经济的比重由1974年的7％增加到1980年的10％，油气供应已占总体能源需求的57％。经过两次石油危机后，石油已经成为一种对加国家安全和经济基础有重要意义的战略商品。而外资控制加能源的局面仍然没有得到根本改变。在加最大的200个公司利润总和中，18家油气公司的利润所占比重为32％，而其中只有4家为加拿大控制公司。 
    为夺回对本国能源的控制权，特鲁多自由党政府于1980年开始实施国家能源计划（National Energy Program，NEP），目标是到1990年油气生产中的加拿大比重至少增加到50％；加控制大部分油气公司以及加政府增加其在油气产业的股份。这样才能既控制股权，又真正控制公司的投资决策、利润分配、采购、研发以及公司战略。在上述目标下，加政府出台了一系列具体的政策来鼓励加占绝对控股，比如Petroleum Incentives Program给予加控股公司直接贷款；取消资源耗减补助（Depletion Allowance）政策；实行新的油气收入税；给予Petro-Canada在油气开发方面25％的土地权；指示Petro-Canada收购其它外资公司等等。 
    NEP的实施遭到了外国政府和石油公司的强烈反对，石油公司采取了减少对加投资预算、拒绝参与油砂项目和海上油田开发等抵制措施；而美国政府认为NEP违反了OECD国际投资准则。真正有关NEP争论的焦点源自于加联邦和地方政府关于能源资源所有权的争执。加85％的石油生产来自于西部省份，尤其是阿尔伯塔省，宪法赋予各省份对所辖能源资源的管辖权。NEP在西部省份很不受欢迎，被认为是联邦争夺省的资源收入，NEP的石油天然气收入税（Petroleum Gas Revenue Tax，PGRT）被认为是双重征税机制，使阿省损失了1000亿加元的收入。阿省政府采取了停建油砂项目以及威胁切断东输油气等抵制措施。在国际国内双重压力以及世界石油价格回落的影响下，加政府被迫于1985年取消了NEP，开始逐步放松对能源市场的管制，并减少了对能源领域所有权的限制，转向以市场为基础的、重点在于促进油气产业繁荣的能源政策。 
    时至今日，加联邦政府如何参与能源市场的监管仍然是加国内政治的一个敏感问题。受NEP失败教训的影响，此后联邦政府没有出台任何有关能源所有权的政策或指导意见，怕引起染指省资源权的猜测和关注。但随着Petro-Canada逐步发展成为加五大综合石油公司之一，拥有加第四大石油储备，上游链第三大生产能力和下游链第二大炼油能力，以及加自身石油产业（勘探、开发、设备制造、研发）的发展，外资在加能源业总体比重逐渐下降，2000年外资占加油气资产的41.7％，所有权问题不再像上世纪70年代受到社会公众和政府的关注。 
    四、上世纪80年代后期至今，能源贸易被纳入加美自由贸易协定和北美自由贸易协定，加石油产业进入繁荣发展时期。同时90年代环境和气候变化问题的日益突出使得加政府在全球的社会和环保责任增加，签署批准了东京议定书，开始实施可持续发展战略。 
    1985年NEP政策失败后，加政府几乎放弃了对能源领域的管制，主要由市场导向整个产业的发展，加石油出口大幅增长。而上世纪80年代加美经济的日益融和需要把能源贸易纳入自由贸易体系。最终能源贸易被写入NAFTA第六章，取消三方间的能源进出口限制、出口税和其它措施。加石油天然气对美出口得到了极大的发展，到1999年加已经成为美最大的石油天然气电力供应国，加石油和天然气供应分别占美国需求的10％和16％。自从1989年加美自由贸易协定签署以来，加对美石油出口增长了三倍，目前为163万桶/天；天然气对美出口增长了2.5倍，目前每年为3.9万亿立方英尺。NAFTA促使加美能源市场一体化程度加强，具体表现在NAFTA禁止加拿大向加消费者提供比向美国消费者更低的能源价格，第六章第605款还禁止加拿大减少对美能源供应，除非同时按一定比例减少加本国能源供应。 
    NAFTA能源条款在保障加石油天然气拥有美国市场准入的同时，实际上也是在保障加对美能源供应，尤其是拥有仅次于沙特的1750亿桶的油砂储量使加在未来国际能源市场上将扮演更加重要的角色。在目前国际原油高涨以及油砂炼油技术不断成熟的情况下，油砂已成为加重要战略资源。预计到2010年约有450亿加元将投资于新油砂项目和现有项目的扩张。加联邦和省级政府近年来已经把重点转移到吸引外国资本投入油砂项目，新任财长佛拉姆最近在向美国、英国商界推介加拿大投资环境时专门介绍了加油砂项目的潜力。国际石油公司在加也纷纷投资上马油砂项目，外资油气资产比重从2000年的41.7％增加到2004年的44.9％。预计今后一段时间内，加政府能源市场政策还会偏向于推动油砂项目的开发和生产。 
    上世纪90年代加能源政策的另一个主要变化是开始关注环境和气候变化问题，签署京都议定书并实施可持续发展战略，鼓励可替代能源和节约能源的开发。加是世界第七大基础能源消费国，人均能耗量和二氧化碳排放量均居世界前列，加能源产业占二氧化碳排放量的80％。面对日益严重的空气污染和气候变化问题，加自身在全球中的社会和环保责任增加。政府签署和批准了京都议定书，目标是到2008－2012年间把二氧化碳排放量从1990年的水平减少5.2％。但自从加签署京都议定书之日起，国内（主要来自西部能源业界）就有反对的声音，认为这将使加能源业失去竞争优势。目前，保守党新政府对于京都议定书态度也有所动摇，称政府正在讨论新的方法和政策来应对环境污染和气候变化问题。上世纪90年代加政府开始在自然资源领域开展可持续发展计划，出台了一系列有关环保节能非常严格的标准和规定，同时对于可替代能源的发展给予财政税收方面的政策支持。 
    综上所述，加政府能源政策的演变经历了上世纪60年代侧重于开发、70年代80年代初侧重于国家安全、80年代中期后侧重于市场繁荣、90年代后开始关注环保的几个阶段，而关于能源资源所有权控制权的敏感问题则贯穿于能源政策制定过程的始终，其间有外国政府和资本与加政府和企业的相互角力，也有加国内政治的相互角力。

从经济发展角度思考和设计政治体制改革

中央党校研究室课题组

2006年06月15日14:17 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】


　　起草、制定、颁布《国家政权和事业人民供养法》，属于人民供养的各类机构和人员，需要定岗定员、规定标准、建立指标体系、严格经费拨款、制定审核监督办法和增加供养人员的程序，将供养机构和吃皇粮人数膨胀用法律的形式死死控制住。我们面临的危机是，如果对吃皇粮的规模和人员不从法律等制度上设计一个非常严格的控制机制，一是政权体制就会凭借权力自由、任意地进行扩张，大家都不想创业、不想受制于人，都想吃无风险的皇粮，都想有点权力用一用，再过几十年，我们的社会就会成为一个吃皇粮的社会，老百姓和企业的负担就会越来越重，整个社会就会崩溃。二是我国社会还是一个官本位的社会，建国以后计划行政经济更加强化了人们的官本位意识，聪明人、文化素质高的人、有点社会关系的人、智商较高的人，社会精英都想方设法往政权里挤，都去吃皇粮；剩下不太聪明的人、文化素质较低的人、没有社会关系的人、智商不太高的人，都在办企业、搞农业。聪明人、有文化水平的人、智商高的人，在办公室里制定法律，要审批、要收费、要特别许可，来捉弄不聪明的人、文化水平低的人、智商不太高的人。试想都想去吃皇粮、要权力，而没有聪明才智的人去创业、投资、发明，这样的社会能发展吗？

　　需要研究一个课题，就是人民供养的吃皇粮人员的比例数量怎样确定？是以各级政权的框架确定供养人员，还是根据别的因素确定供养人员。我们认为，首先，应当定义财政供养人员的范围，哪些属于人民应当供养的，哪些不属于人民应当供养的。比如精干的党的机关、人大机关、政府、两院、部队、武装警察、民事警察、义务教育、基础科学、公益性卫生等事业，这些应当由人民来供养，他们为人民提供服务。而那些可以社会化和企业化经营的党政机关后勤和事业不应当由人民来供养。

　　但是，供养人员规模的确定，必需考虑这样一些因素：一是城市化趋势。乡村人口要向城市人口转移，因此，政权的运作任务量在城乡讲是一个动态变化的过程。城市中的任务越来越重，乡村中的任务越来越少。从趋势上讲，以农业和农村为特征的政权应当越来越精简。二是人口和经济活动单位数量及财富生产规模。过去往往用人口数量因素确定吃皇粮人员的比例和数量，然而，农业社会人口的负担能力最弱，而工商业人口的负担能力较强。并且，农业社会和农业生产方式的社会管理事务较少，而工商业经济法人和城市人口的社会管理事务较多。因而，需要从人口、经济法人和事业法人数量、经济发展的负担能力来确定吃皇粮食人员的比例和规模。而不应当是发达地区有什么样的政权设置，不发达地区也有什么样的政权设置；也不应当城市中有什么样的政权设置，农业县中也有什么样的政权设置。三是还要考虑吃皇粮人员的工资水平，工资水平太高，吃皇粮人员的人数就应当减少。当然，还有一些扶贫、卫生教育需要，民族地区的特殊性，政权管辖的地理面积，中央给予的转移支付力度等等因素。但是，政权规模的设置，首要的是以经济发展的承受能力和政权的低成本和高效率为准。而不应当成为人民和企业的沉重负担。从人民中收取的税收，应当更多地用于公共基础设施的建设、教育、卫生、科技、环境等方面的开支，而不应当大部分和全部用来发放吃皇粮人员的工资，用来养人。

　　据有关资料，中国目前吃财政饭的人与人口比例是1:27，如果按此计算，吃财政饭的人为4800万人。但是，实际是除了财政负担的吃皇粮人员外，还有村、乡、县各级不吃财政皇粮，而向农民和企业收费负担的吃准皇粮的人员。中国有74万个村，4.3万个乡，2700个县，如果吃准皇粮的人员每个村、乡、县分别按照各自负担10人、200人、1000人计算，则又出来还是由老百姓和企业供养的吃准皇粮的1870万人。因此，吃皇粮和准皇粮的人员规模达6670万人。这样人民就不是27个人养1个人，而是19.5个人养1个人。如果这些人的工资、福利、奖金、办公、出差、车马、招待、办公楼等等费用，按每个人3万元计算，消耗2万亿国民收入，占整个2002年10万亿GDP的20%。也就是说，占总人口1/20的吃皇粮和吃准皇粮的人，消耗了全国总的GDP的20%。

　　中国建国和改革开放以来，机构越减越庞杂、吃皇粮的人员越减越多，改革一次，膨胀一次，处于机构改革、人员精简和机构膨胀和人员趋多的恶性循环之中。结果：机构越来越多，官员越来越多，吃皇粮的人越来越多，政权成本越来越高，政治效率却越来越低，人民和企业的负担越来越重，纳税的钱越来越不够用，都基本上用来吃了皇粮，而不是为老百姓去办事业。机构和人员为什么控制不住？就是因为没有《国家政权和事业人民供养法》的制约。因此，应当根据研究的成果，制定和颁布一项《国家政权和事业人民供养法》，将其与财政预算、党政事业编制、供养人员增减程序等法律法规结合起来，形成有效的对吃皇机构和人员规模的严防死守机制。将由人民供养的政党、其他党派、人大政协、政府、两院、安全、军队、武装警察、其他警察、事业等等所有的机构和人员规模，严格控制在人民能够承担和不影响经济发展的范围内。

　　同时，要有改革方案和办法，党政社团机关的后勤社会化、企业化，事业单位尽可能地实行自收自支和企业化经营，精简吃皇粮的机构和人员；制定各种法律、法规、政策，促使和鼓励更多的社会精英去投资、创业、发明，增加社会的财富，而改观大部分社会精英都往政权机关和其他吃皇粮单位挤的风气。

　　二、规定法律和法规形成的民主化方式和程序

　　要研究法律和法规形成的民主化与其执行的监督程序，消除许多部门法律和法规中的审批、收费、特别许可等寻租设置，理顺各个部门法之间的冲突，使法律和法规的制定达到促进经济发展、适应市场经济体制、规范各方行为、节约交易和社会管理成本等目的。法律和法规是规范人们关系和行为的游戏规则。从制度经济学讲，法律和法规是界定法人和自然人有社会和经济关系中各自责任和各自权利的契约，这种契约能降低社会和经济关系析交易成本，提高社会和经济生活的效率。从经济发展来看，法律和法规要适应农业社会向城市社会、农业经济向工商业经济的转变；从经济体制来看，法律和法规要适应市场经济的规则，并且要促进体制向市场经济转轨；从民主和利益最大化讲，法律和法规要满足最多数人的利益，其运行的成本要低，并且要讲求法律和法规运行的效率。

　　就目前法律和法规的制定和实施来看，存在这样一些问题：一是法律和法规的起草、制定充满部门和机关特征，许多部门通过立法的形式，随意设置审批、特别许可和收费等规定，将部门甚至处室的利益内含其中。中国目前的法律形成过程为，部门的政策法规部门起草，交国务院法制局审，并与其他相关部门协商，再交人大审议，有从本部门退居人大的领导，也有本部门的人大代表，在人大中呼吁，于是代表们表决，委员长签字，便被通过。实际很多通过的是充满了部门权力和利益的法律。并且，法律一般都很原则，需要由部门制定实施细则，或者实施法规，这种法规不需要交人大审议，更是充满了偏向自己部门利益和权力的细化和解释。法律和法规中充满了寻租设置。二是各部门法律和法规之间相互矛盾和冲突。各部门在制定法律和法规过程中，都想扩大自己的行政事务的管辖范围，都想扩大自己的审批权力。比如，涉及土地的有国土资源部、建设部、规划部门、农业部、水利部、房产管理部门等等，它们都有各自有关涉及土地管理的法律和法规。于是，一项涉地事宜，当事人就要跑许多个部门，使法律和法规的实施效率大大降低。三是许多法律和法规带有明显的高度公有、计划经济和僵化的行政管理色彩，而许多新的事物和社会及经济关系还没有被法律和法规所管辖。一些部门法律和法规就包含着一种我就是管束人民的这样一种理念。所以，法律和法规都加强审批、许可、收费、罚款等这样的条款。由于审批和收费式的法律和法规轨制，使得整个经济的运行成了一种审批和收费经济。四是法律和法规制定得较为原则性，这为随意解释法律和法规留下了余地，甚至有的法律和法规不可操作，并且一些法规审批、收费和罚款的范围弹性太大，一方面形成执法不严，法不责众；另一方面，通过各种关系可以从轻处理，或者法外处理，为执法腐败设置了条件。比如，有的部门的法规规定，修理家电的修理店，有一年以上修理业务的才能开业。这样除了原有的家电维修店可以维持运营外，新的家电维修店一个也开业不了。因为还没有开业，哪里来的一年以上的修理经验呢？那么请问，如果随着城市的扩大，新建一个小区的家电维修店，从哪里诞生出来呢？五是部门的一些法规违法。比如有关政府部门出台了关闭一些中小企业的法规，按此法规关闭了一些高污染、浪费资源的一些企业。但是，这些企业有的当时也是在政府的工商部门合法注册的，也有政府有关部门的开工和采矿许可，在关闭时，政府是否能强行关闭，是不是要赔偿。如不赔偿，有违于工商登记、开工和采矿许多等方面的法律和法规。

　　立法程序和过程需要这样一些改革：1、法律和法规的形成，可以由政府部门提议，也可以由居民和企业动议，由立法机关召集，一定要有有关的各方人士参加，形成法律法规起草专门小组和联系人。比如土地法起草，一定要有农民、村长、建设者、房地产商、政府人员、法律专家、经济学家、规划专家、涉地的有关各部门人员等等参加，使形成的法律真正代表各方的利益。2、法律和法规草稿应当公开广泛征求意见，重大的法律和法规，应当实行听证制。即法律和法规的制定要公开、透明、民主。3、许多法律和法规是规范政府管理部门和企业及自然人双方行为的契约，可能法律和法规在公开民主制定过程中，否决了政府有关部门的审批和收费设置，并加大了政府部门的责任，这时，要避免政府有关部门阻挠和否决法律和法规的形成。4、各部门法律，要与其他已经出台的法律进行协调，避免相互冲突；部门所出台的法规，也要由立法部门进行审议，一是避免各部门法规相互矛盾给法规管辖的企业和自然人带来不便；二是防止部门趁制定法规之机，设置审批、收费等寻租性条款。5、过去出台的法律法规，其中不适应市场经济体制的，法律之间相互冲突的，有不合理审批和收费的，甚至损害企业和自然人权利的等等，进行一次彻底的清理和修改。6、制定《立法法》，对法律起草召集人、形成各方参加的法律法规起草和联系组、公开征求意见、重大法律法规听证、避免法律法规冲突、人民代表大会通过程序等等，以法律的形式固定下来。

　　三、市县主要领导的政绩考核体系、方式和程序

　　要按照公共服务和公共管理的政权职能，重新设计市县级领导政绩的指标考核体系、考核办法和考核程序。把为官一任的政绩取向，用科学的指标、办法和程序引导到为民办实事上来。中国经济发展的基层在地县两级，主要要考核地县两级党委和政府主要领导人。现行的许多政绩考核体系、方式和程序有许多问题。一是注意力放在GDP上，甚至干部出数字，数字干部。由于将经济发展目标看得过重要，GDP增长、GDP总量排位、人均GDP指标、农民人均收入等等，成为一个地区干部政绩的主要反映指标。于是虚报数字情况很严重，数字中水分很大。各省的GDP增长速度要比全国的高，各地市的增长速度要比全省的速度高，各县的增长速度要比全地市的高，这已经是一个普遍的现象。特别是农民纯收入，更是容易造假。二是由于参观考察看表面的多，出现了很多政绩工程。比如假的小城镇、假的农业科技基地、假的养牛大户等等。可能办公大楼、培训中心、大厦、广场、草地等等显眼的工程开工建设较多，而低收入者不能得到正常保障，社会保障资金短缺，教育投入薄弱。三是借债搞GDP，或者借债搞政绩工程，这一任领导欠的债要下一任领导来还。许多地区和城市，曾经借钱由政府搞企业，后来由政府借钱搞城市建设，一些企业破产倒闭，一些城市建设是非收益性项目，后来的领导不仅要还本，还要付息，使经济发展背上了沉重的负担。考核地县两级主要领导干部，关键要从生产建设型的指标，转型到公共服务和公共管理型指标上来。要把发展经济是党和政府执政之第一要务与党政不直接发展经济区分开来。加大就业及失业率、社会保障、生态环境、社会治安、政府行政人民满意程度等等加入地县两级主要领导考核指标体系中。只有这样，地方两级党政工作，才有可能从可能造假到不造假上来，才有可能从做表面文章到干实事上来，才能从做工作给上面看到为下面百姓做工作上来，才能从以官为本、形式主义到以民为本、为民办事上来。

　　实际上，衡量GDP政绩有它很大的缺陷：可能修路、修广场，上几个大项目（资本密集型的），借债搞工程，都可以在短期内将人均GDP拉上去，但是，长期的就业在哪里？失业率很高，失业和养老保障不了，就是GDP增长很快，这样的干部对于人民来说也是严重失职。因此，需要研究一整套考核地县两级主要领导的客观和科学的考核体系，以此衡量人民的父母官。

　　这里有几个问题需要探讨。一是考核一把手，还是考核集体领导班子？我们认为，主要还是要考核一把手。但是，从体制上讲，要加大一把手选副手的一定的意见参与程度。否则，考核集体，就是成绩是集体的，但是出了问题也是集体的，谁都找不到。集体负责，在很多时候就是谁也不负责。需要推进副职由上级任命为主向一把手组阁为主的改革，这样责任清楚、矛盾减少，有问题拿一把手是问，才能使考核落到实处。二是考核党委，还是考核政府？我们认为要各有侧重。党委方面主要考核这个县的发展战略、大政方针等等确定的怎样？保证工作做的怎样？而政府则要考核实的，考核就业、社会保障等等这些实实在在的成绩。因此，党要改变执政方式，不能代替政府去行政。党在执政的过程中，以政府的行政去体现党的路线、方针、政策。三是谁来考核？我们认为，除了过去常规的考核办法外，要加大人民代表、民意调查、一般群众干部对地县党政主要领导的考核比重。以扩大人民的民主，加大人民对地县主要领导的评价和监督，使干部的官位很大程度上握在百姓的手中。这样，主要领导才能为民办事。而如果说，仅仅由机关干部来评价，由各局局长来评价，则地县主要领导就会成为为这些干部谋利益（甚至这些部门的一些乱收费、乱审批等等也不敢动）的官员。

　　现在，中央和省的各部门都要求自己部门的工作地县一把手负责制，各个上级部门下达的目标太多，而各种目标之间相互冲突，甚至一些目标根本是达不到的。这样的考核，或者是太繁杂，无法实行，或者是一些指标达不到，法不责众。新设立的指标体系要简单可行，易于操作，成本较低，要考核到要害和关键方面。考核指标要与科学的考核方式和合理的考核程序结合起来。不能光有指标，而方式不妥，或者程序不合理；否则，即使有科学的指标体系，考核结果也会走样。考核要与干部的使用和赏罚结合起来。提拔干部要论实实在在的政绩，要讲干的怎样，而不论考核以外的因素，不论说的或者跑的如何。

　　要使地县两级干部考核法制化和民主化。实际上，官吏的使用也是一种利益。这种利益是个人的，是党的，还是人民的，是不同的官吏观。地县主要领导政绩考核指标、方式、程序，应当以法律的形式确定下来，使其法制化和民主化。越是县一级的政权，其政治活动越接近于基层百姓的利益；因此，越应当加大人民考核和评价的力度。

　　党对市县两级主要领导干部的考核与人大的选举、任命、监督等结合起来；纵向的组织考核和横向的人民考核结合起来。在民意调查的基础上，可以放开县级党政主要领导的公推力度，实行差额选举，可以在党代会和人代会上阐述自己的施政想法，让代表们去评判，由代表们选举决定党政一把手的人选。另外，也可加大地一级党政主要领导民意决定的权重。党政干部主要由上面任命时，其工作主要是做给上面看的，精力放在跑上面上；而如果其政治命运由下面决定时，其就会将工作放在实实在在的为当地人民服务的宗旨上。人民直接接触的就是这些县一级的领导，如果将他们的政治命运很大程度上交由人民来决定，促使他们为人民老老实实工作，会使人民对中国共产党更加信任和拥护。

　　总之，如果以民为本为（失业率、社会保障、生态环境、社会治安、吃穿住行、教育卫生、政府的文明程度等等）内容考核地县两级主要领导，让人民来考核他们的政绩，并且考核与使用和责罚结合起来，才能促使地县两级主要领导勤学习、善思考、干实事，把自己的政治前途与为民做事结合起来。

一、政治体制改革的目的和原则

　　首先，政治体制改革是为了避免国家和民族长远的经济和政治陷于危机。政治体制改革从短期内看，可能要付出一定的成本和代价，但是这种代价和成本小于长远避免危机带来的收益，这种政治体制改革比较合算；如果某种政治体制改革短期的代价和成本可能使社会经济过程大规模动荡，其代价和成本可能大于远期的收益，甚至使发展停止或者中断，这种改革是不合算和不可取的。比如，目前县乡村税费供养的政治体制和吃皇粮人员规模过大问题，如果不从政治体制改革的角度加以抑制和化解，任其下去，它们加大农民、城镇居民和企业的负担，甚至借债运转，一使创业者和企业越来越少、吃皇粮的人越来越多，二使县乡村财政破产、经济崩溃，三使农民、个体劳动者和企业与庞大的吃皇粮阶层形成对立，导致社会利益集团之间的冲突。结果积重难返，可能使国家和民族陷入经济和政治危机。因此，县乡村的政治体制已经到了非改不可的地步；但是改革既要坚定不移，也要有一定可操作的办法，在坚决改革的同时防止动荡和代价过大。

　　其次，政治体制改革的目的是促进经济发展，要顺应城市化进程，实现农村社会和农业经济向城市社会和工商业经济的转型。经济发展从空间上讲，是人口、生产要素、企业、市场、基础设施等等在地理上集中的过程；城市化水平实际上反映了一个国家和地区经济发展的程度，世界上城市人口比例很少而实现了现代化的地区和国家很少见。就此来看，从政权体制上讲，你是想强化农村和农业政权建设呢，还是想考虑人口城市化转型过程中动态地乡村政权体制的简化和城镇城市政权体制的完善上？还有从土地制度看，它既是一个经济问题，也是一个涉及宪法、法律、乡村政权、国家控制方式、土地所有制结构的政治问题。这也有一个你是想设计一个顺应城市化进程的土地制度，还是实行阻碍城市化进程、强化和膨胀农村县乡村政权体制的土地制度？

　　再次，从市场经济的需要来看，对于创业、投资、企业经营来说，政治体制改革主要是要提高政治体制的效率，特别是提高与政治体制有关的经济效率。有的政治体制改革，可以提高与经济运行和发展有关的政府机构和运作的效率；而有的政治体制改革可能降低机构和运作的效率。比如，一些重大的事项需要设置听证这样一种民主制度，这是一种防止政府权力过大、垄断、寻租的一种体制。但是，是不是事事都需要听证，有的事项是不是可以用法律和法规约定的其他委托代理方式去协调，可能效率会高一些。而一些显然是低效率的政治体制，比如过多的审批、审批没有时限约定、审批之间的重复和冲突等等，需要坚决改革。

　　第四，一种政治体制本身需要成本，改革的目的是建立一个机构和运作成本最小化的政治体制；改革也需要支付成本，改革的过程则需要选择既支付成本最小，又要达到改革目的的转型安排。集中要支付成本，民主也要支付成本。而因为事事要协商、每个人都要事事投票，或者意见总是统一不起来等等，极端的民主化体制，成本也是高昂的。也因假定计划机关和各级领导可以料事如神、预测未来，也需要集中信息、制定、执行和下达指令，需要建立一个庞大的统计、计划、决策、执行和包揽所有事务的政治组织体系，加上决策可能常常失误，极端的集中体制，其成本也是高昂的。从经济学上讲，哪种体制在时间和范围的总体上成本最小，这是我们需要考虑的。再比如从改革过程和方式来看，在精简县乡村吃皇粮的冗员时，是政府包起来，一直养到退休，还是创造创业的条件，利用市场经济的办法，进行分流？改革的成本大不一样。因而，哪种改革方式是成本最小的，也是我们需要考虑的。

　　第五，政治体制改革要估计面临的不确定性和风险程度。任何体制，特别是政治体制的改革，都面临着或多或少的不确定性和程度不同的风险。不改革，没有改革带来的风险，但是有不改革可能积累的风险和危机。有的改革所费小，但是可控制、风险小、收益较大；有的改革成本大，费力不小，但是前瞻的可控制性不明朗，风险高，收益并不高；有的改革可能成本大，费力大，但是效果明显，收益也高。因此，每项改革，对其成本、收益、可能的各种不确定性、风险都应当进行较为深入的评估，以便进行方案比较、统筹安排，保证改革过程坚决推进、降低成本、收益最大和避免风险。

　　第六，要考虑各种政治体制改革方案和安排的可操作性和阶段性。改革往往有这样的情况：一是方案过于理想化，没有可操作性。有的改革方案很完美，看了以后很振奋人心，但是无法实施。主要问题在于理论可能与实际情况相差太大，或者欧美的模式不适于中国国情。二是改革方案从部门出发，专门化，没有考虑此项改革的外部关系，或者没有考虑与之相联系部门的联动，从而使专项改革孤军作战，其他改革和措施不能配合和配套。三是改革有急躁情绪，想一步到位。但是，许多改革都是一个阶段、一个阶段地进行改革，每一步达到一个目标，分步骤实施和完成。政治体制改革，至少要考虑这样一些因素：中国的国情和发展阶段；与经济体制改革的协调；一项政治体制改革与其他政治体制改革的配套；必要的妥协，阶段性和有些改革的长期性。

　　二、政治体制和经济体制搭配模式的选择

　　从政治体制的决策和组织形成看，有偏重于民主的制度和偏重于集中的制度。直接民主制度，即所有的人都参加投票。其中又分为两种，一种是全部通过制度，另一种是2/3或者半数通过制。有间接的民主制度，即人民代表制度，人民代表参政时，又分为全部通过制（也即一票否决制），2/3或者半数通过制。实际的决策和组织形成过程，许多处于绝对民主和绝对集中之间。从成本和效率看，全部通过的直接民主或者间接民主，几乎不存在。多数通过的间接民主制度大大降低了决策和组织形成的成本和提高了议事的效率。但是，代表的形成方式和组成，以及与决策者和领导者之间的关系，很可能偏离低位群众的意愿。而集中制，则使决策成本较低、效率较高，但是如果决策发生重大失误，则损失很大。

　　从经济决策的体制看，一是高度集中分配资源的计划经济，二是由市场调节分配资源的市场经济。集中的计划经济模式，从20世纪的实践来看，基本上已经宣告破产。原来许多实行计划经济的社会主义国家，或多或少，都在体制上进行了转型。无论是何种体制的国家，就目前来看，除了极个别的，各国实行的都是政府程度不同控制的市场经济体制。

　　政治体制改革的取向，有一个与经济体制改革模式的搭配问题。从决策、控制方式和资源分配方式讲，政治体制与经济体制有四种搭配模式：一是集中的政治体制与集中的经济体制搭配，民主化程度很低，政治上高度集中，由国家集中配置和分配经济资源，排斥市场的分散决策和选择。典型的有朝鲜、前苏联、改革开放前的中国、东欧诸国等，可称之为前苏联模式。二是较为分散的政治体制和较为分散的经济体制搭配，多党竞政、新闻自由、政治决策较为分散，资源基本由市场进行分配，生产什么、生产多少、怎样生产，由市场调节，投资、消费和要素供给由投资者和家庭分散决策。目前，欧洲一些国家和美国经济体制和政治体制的搭配可能最接近于这种模式，可称之为欧美模式。三是较为分散和自由的经济体制和适当集中的政治体制相搭配，经济上实行市场经济体制，资源由市场进行分配，政治上强调适当的集中。亚洲日本、韩国、台湾、新加坡、香港等国家和地区在它们经济发展转型时期，都曾经实行过这样的搭配体制。（注释：甚至有的学者认为，东亚经济在它经济和社会结构的转型期中，是强权政治下的自由市场经济。）目前中国、越南等国家，实行的基本上也是这种体制，可称之为前东亚模式。四是政治上高度分散化，经济上高度集中。这样的体制在实际生活中是不存在的。因为政治决定于经济基础，经济上高度集中的体制不可能产生分散的政治体制。（表1-1）　　

　　在政治体制改革的讨论中，越来越多的人认为要学习西方政治文明中有借鉴意义的部分。这里需要弄清楚的是，你是想学习欧美政治体制中对经济发展有用的部分，来改革我们政治体制部分，经济体制和政治体制总的搭配模式不变，还是学习欧美政治体制与经济体制的搭配模式，彻底将我们适当集中的政治体制模式改革为较为分散的政治体制呢？这实际是两个非常不同的思路和模式选择。就中国来看，抛开意识形态不讲，我们在一个三十年左右，甚至更长一点时间中，可能还是要实行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。

　　首先，解决二元结构转型时期诸多复杂经济社会问题的一个保证是实行较为集中的政治体制。中国未来二、三十年中处于二元结构转型的关键时期，也即人均GDP从1000美元到4000美元过渡阶段，既是快速发展阶段，也是问题出现最多的时期；既需要用分散决策的市场经济体制来加速经济的发展，也需要较为集中的政治体制来控制和解决一些转型期市场不能解决的难题。比如居民收入差距、城乡收入差距，一些重大改革的推进，农业剩余劳动力的有序转移，社会保障体系的建立和完善，金融风险的化解、控制和防范，科技、教育和卫生等公益事业的发展，城乡贫困的解决，社会治安的维护，生态环境的保护和治理等等。没有一个强有力的政治体制，政治上不适当集中，不可能解决这些社会和经济转型带来的诸多问题。我们处于一个经济体制转型和二元结构转型的发展机遇期，也处于一个双重转型的危险期，需要有一个强有力的政治上集中的体制，保证我们平安、平稳渡过这样一个特殊时期。

　　其次，较为集中的政治体制是保证国家平衡发展和加强民族亲合力的制度条件。中国是一个多民族的大国，地区发展差距如果不加以控制和缩小，在今后二三十年内可能还会拉大；只有一个较为集中的政治体制，才能保证在市场经济环境下，由政府实施西部大开发战略，进行财政转移支付，实行一些特殊的政策，使一部分资本、技术、人才等要素尽可能逆市场收益取向而流动，促进西部的经济和社会快速发展。如果实行分散的政治体制，再加分散的市场经济体制，大部分要素按收益率指向往东部流动，东西部发展差距越来越大，会造成地区之间、民族之间心理上的不平衡，影响民族团结和边疆稳定。

从经济发展角度看究竟要改革哪些政治体制


　　那么，是不是政治体制就不需要改革了呢？不是。一些既阻碍经济发展，又容易产生腐败并引起人民群众不满的政治体制需要坚决改革，在适度集中政治体制下，也要坚决建立和发展扩大人民民主的政治体制。也即在从水平很低的小康社会向较为富裕的小康社会转变，从发展中国家向中低等发达国家迈进时，政治体制改革首先要着眼于为经济发展服务、其次为抑制腐败和扩大人民民主，并且将促进经济发展的政治体制改革与抑制腐败和扩大人民民主结合起来。从目前和未来看，有这样以下重大的与经济发展和政治文明有关的政治体制改革问题需要探讨。

　　一、建立公共服务和公共管理型的政府

　　改革政府机构，转变政府职能，建立公共服务型和公共管理型的政府。我们过去的政府是一个计划集中管理、生产建设取向、行政命令式的政府。改革开放以来，虽然计划经济体制向市场经济体制转变，政府机构也进行了几次改革，但是，各级政府生产建设取向、包揽一切事务、行政审批特征等色彩仍然很浓，甚至行政审批越来越多、越来越滥。这样，人民群众感觉到政府不是人民的服务机关，而是管人民群众的权威机关；许多机构凭借法律法规方面的审批、收费、许可等等设置，谋取部门、小集团和个人利益；政府的各种限制越来越多、办事越来越难，主要是注册企业、投资企业、兴办工厂处处受到审批和干扰，就业难的一个很重要原因就是政府对企业的审批和收费太多，使就业机构会很难扩张；虽然中央和地方各级党政领导很急，就业已经危及到社会的安定，但是，在政府的各个部门中，恨不得多设审批、多管事、多收费，多许可、中小企业很难发展起来。有报道将其称之为国家权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式和环节复杂化。（注释：陈挺：“2800多家客商‘外逃’，保定痛改行政审批制度”，《21世纪经济报道》2003年4月14日。）中国就业不足、社会不稳定的根源，除了历史上的发展个体私营经济不够以外，最重要的原因是政府各部门的审批和收费。导致社会不稳定、危害国家安危的，将是这些制造“工作”的政府各有关部门。如果不予坚决改革，就业不能扩大、人民不能安居乐业，国家将会葬送这些部门的审批、许可和收费之中。而且人民不仅因得不到较为充分就业对社会不满，也会对因政府各部门审批收费形成的腐败强烈不满。

　　为了加强“管理”，政府的部门和机构越来越多，政府吃皇粮的也越来越多，人民负担的用于社会管理的成本越来越高，但是效率也越来越低。门难进、脸难看、事难办的现象到处可见。一个企业注册，办完各种手续，少则需要两三个月，多可达半年甚至八、九个月；一个投资项目，从报请到批准开工，需要一年，甚至几年的时间，要跑几十个部门，去几百甚至上千次机关，盖100多个到200多个章。投资和企业在这期间，需要支付的直接成本和机会成本都很高。某种程度上，如果政府的这些有关的体制不改革，而且还越来越强化，政府实际已经成了阻碍经济正常发展的障碍。

　　因此，要考虑政府体制的改革，职能的转变，将行政命令型的政府、将审批收费型的政府，转变为公共服务和公共管理型的政府。减少政府的机构、精简政府吃皇粮的人员，让人民纳税负担一个合理规模的政府，不要再在税外巧立各种名目进行审批、许可和收费的规定，以此来收费和谋取政府、政府各部门、各部门中小机构、个人的利益。

　　政府是干什么的？是搞生产建设的吗，还是进行公共服务和公共管理的。取向不同，其结构和功能也是不一样的。虽然中央指出，执政的第一要务是发展经济，但是不能由党和政府直接去发展经济，而是由党和政府以战略、方针、法律、法规、政策等方式，引导投资者、企业、劳动者去创业、投资、经营，推进经济的发展。政府如果是一个生产建设型的政府，它将会包办一切，它会自己去办企业，它会去干预银行，它会轻视居民就业、社会保障、生态环境、教育、卫生、社会治安等等这些与人民生活息息相关的问题。它就不是一个为民的政府，而是一个以生产建设为主要目的政府。比如，它可以修筑几条路，修一些大广场，搞几个大企业，把城市搞得很漂亮，但是，劳动者上哪里去就业呢？因此，公共服务和公共管理型的政府，实际本质上是为民的政府。

　　二、县和县以下政权体制改革

　　进行县和县以下政权体制的改革，减少机构、精简人员，主要目的是减轻县和县以下企业和农民的税费负担。县和县以下的政治体制存在着许多问题。主要是：吃皇粮的规模太大，政治成本太高， 农民和企业的供养负担太重；企业和农民负担越重，经济发展中的纳税费源越少，企业和农民的负担越重，形成供养负担与经济发展难的恶性循环；由于机构过多，行政效率越来越低，部门、机构和工作人员通过制定本级行政规定和利用上级法律法规寻租行为越来越严重。负债也越来越重，估计全国平均村一级平均可能欠债50万元，乡一级可能欠债500万元，县一级平均可能欠债1.5亿左右，这样村级欠债3700亿，乡级欠债2150亿，县级欠债4100亿左右，全国村乡县行政欠债总计可能达1万亿左右，如果任其机构人员膨胀下去，农民和企业负担不了，只能借债度日，日积月累，将会发生村乡县大规模的债务危机。

　　随着城市化趋势，可能未来30年后，只有20%左右的人口在农村生活，是继续膨胀以村乡县农业特点的政治体制，还是要加强以城镇和城市为特征的政权体制？这是我们在考虑政治体制改革，设计我们治理国家的体制时需要考虑的一个战略性的问题。你强化村、乡政权，可是农业劳动力、青壮年、有知识的农民向城市转移，在一个过渡时期，可能较多的老人妇女儿童，再过一个时期，农业和乡村人口可能会大规模减少，所以我们不能以未来静止不动的假设来建立县和县以下的政权体制。今天，将村乡县政权搞得规模过大，明天随着城市化就是分流、改革、精简的沉重负担。从中国古代和建国以前的近代史来看，没有乡一级政权，县一级政权的规模也很小；从世界各国的政权构架来看，大多数国家也没有乡这一级政权。加上县和县以下目前政权体制的诸多问题，考虑未来的城市化趋势，我们不得不问，有必要设一个乡一级政权吗，有必要将县一级政权规模搞得很大吗？也许有人提出，如果没有乡一级政权，基层社会会如何如何。但是，国外一些国家是怎样管理他们的基层的呢，中国古代政权是样管理他们的基层的呢？政权体制是不是需要考虑农民和企业的负担，是不是需要考虑这种政权体制的成本？

　　村乡县级政治体制的膨胀，来自于中国“政治体制设置的上下对口”原则、各级领导的“加强管理、组织落实”治理理念和“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求。中国目前的政治体制要求上下对口原则，于是上面多个委办、多个处室，下面一堆机构、一群官员、一堆冗员，县里麻雀虽小、五脏俱全，乡里六办七科八股九站十所、什么都有。有的西部的一个五、六万人的农牧业县，基本上没有多少工商业，但是，各种政府机构如经贸委、工业局、科技局、商委等等，一应俱全，应有尽有。上下对口，下面可以以对口的机构去上面要经费，上面可以到下面对口的机构去下乡，有接待的人，有向上跑项目、跑钱、跑审批的人，上下都受益，就是国家要付出大量的经费来满足上下对口。

　　常常听到这样的例子，即某一个行业，或者某一个地区，发生了一些问题，报告给上级领导，并认为如要解决问题就要加强管理，而要加强管理则要组织落实。许多提建议的学者也这样看。于是要搞好某一工作，加强某一方面的管理，就要组织落实，就要设立新的部门和机构，或者设立新的办公室。于是各类部门和机构越来越多，动则是科级、处级、局级、部级，于是吃皇粮的、当官的也就越来越多了。需要我们反思的是，加强管理，如果没有组织落实，用其他的办法是不是也可以达到目的。比如，不增加吃皇粮人员和官员职数，不设郑州“馒头办”之类的机构，而是通过加强教育、法制，建立游戏规则，发挥市场的调节作用，形成民间自治自律性的组织等途径，实现社会的管理和秩序。

　　而“党委、政府、人大、政协、纪检等对应”的要求，使得一个几万人的西部县，使得乡镇，也要五大班子俱全，同级干部职数越设越多。

　　村一级组织，一定要自治，把农民负担的村委人员限定在3人范围之内。县一级政权一定要精简，不能按照上下对口的原则设立县级政权的各种机构。乡一级政权是取消，是改良，还是撤并成镇后派驻镇公所，需要深入进行研究。从中国古代的政权设置和国外许多国家政权的架构来看，从未来中国城市化趋势和不改给发展带来的危机看，乡镇一级政府没有必要设置，应当在撤并的基础上有精干的派出机构即可。并且要限制派出机构的规模。

　　从国外许多国家的政权分级来看，实行的是三级政权体制。目前，我国的政权分层已经扩张到五级政权体制。是实行三级政权体制，即中央、省、县分层，还是保留五级分层体制而不改革，还是进行一定的改革。（注释：贾康：“县乡财政如何走出困境”，《决策咨询》2002年第4期。）这是不同的思路。我们认为，就长远来看，如果文化素质提高、法制观念增强，公民民间组织发育和完善，政权分层改革的最终目标应当是三级体制。而目前的政权分层过多的体制，已经形成了财政日趋紧张、农民和企业负担日益加重、几乎所有的钱都吃了皇粮，如不坚决改革，将危及到政-权的稳固。但是，不可能一步改革到位到三级政权体制。
现在的争论是取消地级政权，还是取消乡级政权？对此需要进行比较研究，拿出地级政权改革的方案和乡级政权改革的方案，比较两种方案的成本、风险、收益和难易程度。我们认为，应当将目前的五级政权体制，在未来的二、三十年中先改革为四级政权体制，取消乡镇一级政权设置。进行乡镇合并，对镇派出镇公所。

　　县和县以下政治体制的设置，一定要社会事务与行政成本进行计算，纳税税源与企业及农民负担进行权衡，行政费用的投入与经济发展的收益相比较。如果所费的行政费用太高，并且限制了经济发展，即使管得很细或者很好，从经济上讲也是一种愚蠢的办法和笨重的体制，从长期看，对经济发展无疑是有害的。

　　关键的是，怎样消肿，需要有多种方案进行比较和衡量，尽量选择市场经济的办法，鼓励人们去创业，去自我就业，国家可能要有一定的政策，付出一定的养老医疗保障等代价，还需要与人员分流、债务处理相联系，并与土地制度改革挂钩，使村乡县政治体制顺利消肿。

　　在方案的设计上，要注重乡级政权体制改革时的阶段性和政权的连续性。在取消乡镇一级政权后，对于乡村社会的管理，比如防止村霸和黑体恶势力出现，维护乡村的社会治安，一些修路、打井、清洁公益事业等等，需要建立自治组织和政府精干的巡回和派出机构来治理。

　　三、中央和地方各级政权收入与事权相统一的财税体制改革

　　需要研究中央和地方财政税收和事权体制的改革安排，设计一种既保证中央政治集中的需要，又满足地方各级政权和公共财政运行需要的财税体制，并科学和合理地划分中央和地方各级政府的事权范围，各尽其责；并且还要使税收结构有利于促进投资、鼓励创业、扩大就业和全国统一大市场的形成。中央和地方的财政税收和事权体制，既是一个经济问题，也是一个政治体制问题。一是如果税制的设置上，中央财政所占的比重很低，中央政治上的集中度就没有财力的保证，缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、大的全国性的工程等等就不能正常进行。而中央向地方借款，中央的权威就会受到威胁。1994年的税制改革基本上改变了中央财政比例过低、中央财政向地方财政借钱的局面。但是，也带来一些问题：1、按现在的分税制，中央财政集中过多，省里财政基本满意，地级财政过得去，县级财政很困难，乡级财政基本上依靠向农民收费度日；2、中央经常出台增加工资政策，许多教育、卫生等公益事业又要由地方承担费用，但是在财力的划分上没有以钱定事；3、中央和省级财政依靠税收，地级以下财政依靠收费维持，使得农民和企业交了税以后，还要承担很多的费，以养活基层政权，从而抑制了投资和企业的扩大，中小企业很难存活，就业问题日益突出。4、较好的税收来源、效益好的企业、一些能收费的项目，一级一级上收，而收税麻烦且税少的税项、微利和亏损企业、各种需要拿钱办的事业，都一级一级下放。由于下一级官员是由上一级任命的，这种利益的上收和负担的下移，明知很不合理，但是有着下级对上级无法抗拒的制度力量在推动。二是由于税收结构上以企业项下征税为主，而销售环节的消费税和个人所得税为副，特别是卷烟等消费税也在企业项下征收，各地重复建设、市场封锁、地方保护等等问题久治不愈；并且由于主要在企业项下征税，一些需求弹性小的产品，税收无法通过价格转移，从而抑制了这类产品的投资。特别是在经济萧条时期，由于企业项下税收过多，而投资又不能抵扣税收，产品全面过剩，税收不能应价转移，企业的税负更加沉重，更使企业的投资积极性受到影响。三是国税和地税两套税收系统，在企业重复收税，并且200万税收人员收了1万多亿税收，收税的成本很大，税收效率太低。200万人如果每年全国平均每人按照4万元的工资、保障、奖金、办公、办公设施等费用计算，仅税务系统就可能要开支800亿税收。

　　改革中央和地方财政税收和事权体制的目的是：1、保证中央在社会和体制转型期间的集权和权威；2、中央有足够的经费满足缩小地区发展差距、国防安全、外交事务、全国型的工程建设等需要；3、满足各级政权体制的公共服务和公共管理需要，特别是教育、卫生、社会保障、城市建设等需要；4、税收结构要有助于克服局部的市场封锁和地方保护主义，形成全国性统一的大市场；5、形成鼓励投资的税收体制。因此，需要研究和设计以下问题和体制。

　　一是合理改革中央和地方（包括地方各级财政税收）的财税体制。要设计一种既能保证中央财政比例，又要考虑地方，特别是基层财力需要的分税体制。加大地方对一些地方税种的增税和免税权力，允许地方政府为了吸引投资而实行自己财政范围内的退税政策。

　　二是要划分中央、省、地、县各级的事权范围，界定清楚各级应负的事权责任，在此基础上核定各级政府在财政税收总盘子中分配的比例和规模。如国防安全、社会治安、科技、教育、卫生、社会保障、城市建设、公益性公路建设等等，哪些应当由哪一级政府承担，都应当责任明确、落实到级；否则，有人收钱，但无人管事。许多人民群众急需解决的事务，在政府各级中互相推逶。或者上级将税收走了，要办的事全部下推给下一级财政，下一级政权没有税收保证的财力，只好向企业和农民增加收费，导致政府与企业和农民的关系越来越紧张。

　　三是要进行税收结构的设计和改革，加大销售环节消费税的征收，加大个人和企业所得税的征收，使税源大部分从企业项下征收改变为从消费环节、销售环节、个人方面和所得方面征收。从而使地方政府不仅重视企业发展，还要重视市场发育和发展，克服地方保护主义，自觉融入全国统一的大市场中；并且使税收结构能刺激投资，鼓励人们创业，促进中小企业发展，改变我国投资不足、就业困难的局面。

　　四是中央和地方财税和事权体制改革要做到四个结合：1、与政权机构和人员的精简，特别是县和县以下政治体制改革相结合。要将养人的钱，逐步地转向为民办事上来。 2、与政权单位后勤社会化改革、事业单位企业化经营和企业化改革结合起来。一些半公共性的产品，如非义务教育、医疗卫生等等，可以实行差额补贴、自收自己支等方式，一些可以改变为企业产品的，如实用型的研究所，幼儿园，民办的非义务教育，或者家长要求较高的义务阶段教育，都可企业化经营，与财政脱钩。3、要与机构人员精简、社会化和企业化改革的成本和收益结合起来考虑，既要考虑改革可能在一定时期要支付的成本，又要分析改革给财政带来的收益，从而安排改革的力度、过程和目标。4、与制定和实施《国家政权和事业人民供养法》结合起来，使财政支出科学化、公开化、民主化。以科学的指标和法律法规核定各级的财政需要，依法编制预算，依法支出，依法对财政预算进行监督。

　　四、改革党对国有企业的领导方式

　　目前，国有和国有控股资产占到整个社会经营性资产的70%左右，2002年底已经达到近11万亿规模。党的十五大确立了国有经济布局战略性调整和国有企业资产多元化的改革方针，党的十六大又提出建立管人、管事和管资产相统一，以及中央和地方两级分别履行出资人职责的国有资产管理新体制。但是，从目前党对国有企业的领导来看，我们还没有找到一种最佳的方式。

　　存在的问题是：企业内部党的领导系统和企业经营组织形成相分离的板块状况，使企业的内部治理结构复杂化；党的在企业的政治领导不能通过企业的经济功能来实现，成为与企业工作相分离的党的工作，而这种工作又相应地加大了企业的非经济组织和功能运作的非经济成本；党的系统和企业经营系统之间相互形成内耗，磨擦成本较大；党来任命企业中层干部，董事长和总经理要领导中层干部来经营企业，党要对企业的重大事项进行干预和决策，但是干预和决策的责任按照公司法要由董事长来负责。诸如此类，都是影响国有企业发展和竞争力的重要问题。因此，需要认真研究党对国有和国有控股企业的领导方式。

　　改革的原则是：党的领导方式要合乎现代企业组织形式和公司法，党的领导组织融入现代企业制度之中，以现代公司治理结构的方式体现出来；党的领导和工作，要以增强企业竞争力为目标，尽量降低运作成本；用党的领导组织融入现代企业治理结构的办法，根绝党的系统和工作与企业经营系统和工作的磨擦和内耗；党的领导组织和领导方式要适应企业经营的规则和要求，要考虑市场竞争的需要，不能不考虑经济成本，不能不考虑因非经济成本过大而在市场上可能被非经济成本较小的民营企业、三资企业和外资企业挤垮及最后破产的危险。

　　五、从政治体制改革、社会稳定和经济发展角度调整和改革土地制度

　　城乡土地制度，既是经济体制的一部分，也是政治体制的一部分。1、从基本的政治经济制度上讲，土地制度涉及到土地资产的所有和财产保护问题，因此，土地所有和分配方式，几乎是一个国家宪法必及的重要内容。2、乡村土地的所有和使用制度，实际是乡村政治体制模式的一个基础或者重要因素。如土地农业集体所有，就是人民公社制度的基础；而土地集体所有、农户承包，就是目前摊费入亩、向农民收费、村乡县政治体制生存和膨胀的重要原因。只有改革土地制度，才能釜底抽薪，根绝摊费入亩的来源。3、土地是私有，还是公有？公有是不是要分国有和集体所有两种？公有形式下，耕地和住宅用地等等，使用年期制度怎样设计？都涉及一个国家的财产及其保护制度，这是一个社会政治制度的经济基础之基础。

　　对中国目前的土地制度进行简单的总结：可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。这种土地制度带来许多问题。一是集体土地所有权的虚无性衍生出土地实际村长所有、以亩计费使农民负担沉重、承包期短使土地无法向规模化农场集中；二是集体土地被强制征用为国有土地的不平等性及其衍生出对农民补偿太少、形成越来越多的无耕地无就业无保障的三无农民；三是政府的土地管制过度和管制失效并存，不应该管的管了不少，应该管的没有管好；四是土地使用年期较短，使土地使用者在使用权终止时，有巨大的财产归属的不确定性风险，特别是地上附着资产有充公的危险；五是土地所有和管制制度，阻碍着农村剩余劳动力向城市顺利转移，不适应以市场机制为基础有效和合理地配置土地资源；六是在一些由私人和法人使用，但国有和集体使用权没有出让给私人和公司的领域，或者集体和国有让渡给私人和法人使用的土地使用权快到期时，往往发生“公地的悲剧”。

　　合理配置土地资源和提高土地利用率，是土地制度最基本的功能。从经济学思路来看，土地资源有两种不同的所有制模式和国家管理方式：一种是公共所有、政府集中分配；另一种是私人所有、市场自由调节。到底何种体制能合理地配置和利用土地资源，经济学界进行过长期的争论。从各国的实践来看，极端公共所有、政府高度集中分配的模式，不适应于由于社会经济结构随时变化而每时每刻发生的方方面面和成千上万有关土地事项的及时处理，不适应于市场经济对资源分配的要求，土地资源配置的时间过长、效率过低、组织成本太高。

　　因此，中国土地制度改革的框架性安排为：土地的两种公有制并轨，国家拥有所有土地的终极所有权，分解国家所有的占有、使用、使用权处置等权力，实行较长的使用年期财产权制度，农民和一部分国有企业的土地使用年期财产权与社会保障挂钩，发挥市场配置土地资源的基础性作用，政府管理主要弥补市场配置土地资源的缺陷。

　　土地制度的改革除了形成有利于促进城市化进程、有利于农业的现代化、有利于生态环境建设和和西部大开发、适应于市场经济总体制的功能外，还包括：1、对转型中的人口有社会保障功能。需要安排一种制度，将农民承包的土地作为保障财产基础，使进城务工和脱离土地的农民能获得一定程度的养老、失业等保障。2、有利于节约利用土地。通过土地制度的激励和约束，使衰败的农村，其宅地、村公共用地通过复垦变成为耕地，抑制城镇土地受让和购买后不用或利用率不高而浪费的现象。3、有利于防止政府土地管理中的腐败，降低政府土地管理的成本。即政府的土地管理公开、公平、公正，并尽量借助于市场和社会的力量配置土地资源；同时，让利于民，减少土地制度中部门和工作人员权力寻租的设置。

　　

建设促进经济发展的政治体制


　　中国不仅要改革一些阻碍经济发展的政治体制，还要建设一些适应经济发展、市场经济体制的新的政治体制。从减轻农民和企业负担、抑制政府寻租设置和腐败、促进政府向民本和为民做实事转型，需要建设以下新的政治体制。

Google发现的十大真理

1. 以用户为中心，其他一切纷至沓来。

        创建伊始，Google 即以提供最佳的用户体验为其中心任务。虽然很多公司主张客户利益优先，但难以抗拒各种诱惑，往往会牺牲客户的少量利益来增加股东价值。 Google 的一贯态度是：如果所做的更改不会给网站访问者带来任何优势，则将坚定不移地予以拒绝：

界面清晰易用；网页加载迅速；绝对不出售搜索结果中的排名位置。
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Google 始终秉持着用户第一的理念，因而从网上赢得了最忠诚的用户群体。用户群体的增长并不是通过电视广告活动，而是通过用户的交口称颂来实现的。

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8. 对信息的需求超越了国界。

        尽管 Google 的总部位于加利福尼亚州，但我们的办事处遍布全球，我们的宗旨是帮助全世界的用户获得所需的信息。为了实现这一目标，我们维护着十多个互联网域；在我们所提供的搜索结果中，超过一半提供给美国境外的用户。用户可以根据自己的喜好，从 Google 支持的 35 种语言中任选一种来展示搜索结果。此外，我们还提供翻译功能，无论用户的母语是哪种语言，都可以搜索到所需的内容；不喜欢使用英语搜索的用户可以将 Google 界面自定义为大约 100 种语言中的任意一种。为了更快地补充新语种，Google 为志愿者提供机会帮助做一些翻译工作，Google.com 网站上提供了供翻译使用的自动工具。这一流程大大改善了我们为用户（甚至位于地球上最偏远角落的用户）提供的服务的种类和质量。

9. 没有西装革履也一样严肃认真。

         Google 的创始人一再声明公司所重视的惟有搜索。他们创建公司的理念是工作应具有挑战性，而挑战可以带来乐趣。正是由于这一点，Google 的企业文化不同于其他公司，而并不是因为这里到处都有熔岩灯和大橡胶球。同样，对于我们的在线服务，Google 始终将用户放在首位；而对于日常生活，Google Inc. 将自己的员工放在首位。我们重视团队的功绩，并为个人的成就而倍感自豪，这些都促成了公司的全面成功。新想法经过交流和试验，然后以惊人的速度投入实际应用。其他公司的会议可能会占用几个小时，而在这里通常只不过是在排队购买午餐时的一次聊天，写代码的人和写检查程序的人之间不存在任何屏障。这种畅所欲言的环境提高了员工的工作效率，并促进了员工之间的友爱，而这种氛围又因肩负数以百万计的人们对 Google 搜索结果的信赖而进一步加强。为希望做出重大贡献的人员提供适当的工具，他们定然不负您的期望。

10. 只是优秀还不够。

        为您提供的服务始终超出人们的预期。Google 不会将最好视为终点，而是看作一个新的起点。通过创新和反复探索，Google 选择行之有效的技术，并以异乎寻常的方式不断进行改进。搜索对于拼写正确的文字没有问题，对于拼写错误的文字会怎样呢？我们的工程师透视用户的需求并相应地开发错别字改正程序，就像知道用户在想什么一样。在 WAP 手机上进行搜索时的时间太长？我们的无线技术部门开发了 Google Number Search，将每个字母击键三次减少为只击一次。尽管我们的客户群体数以百万计，Google 仍然能够迅速找到发生冲突的位置，随即加以解决。但是，Google 与众不同的一点，就是在全球用户还未明确意识到自己的需求之前为其做出周密考虑，并开发出富于创新的工具和产品来满足他们的需要。这种永不满足现状的态度就是深藏在世界上最佳搜索引擎背后的终极驱动力量。

        四年前，在首次写下这“10 件事情”时，我们曾说过“Google 不做星座预测，不做财经咨询，也不做聊天”。随着时间的推移，我们对可提供服务范围的看法也有所发展 - 比如说，Web 搜索并不是用户访问或使用信息的唯一方式 - 还有那些当时看来不可思议的产品现在却已成为我们整个计划中至关重要的环节。这并不能说明我们已经放弃了自己的核心任务，只是随着我们在其改进的道路上不断前行，地平线上那些看似模糊的目标也变得更为清晰可辨（当然，也可以说，这样的模糊目标也是越来越多。）