——在珠江流域水资源保护工作会上的讲话
水资源管理司司长 高而坤
2005年9月9日
非常高兴参加珠江流域水资源保护工作会议。这是我今年参加的第三个流域召开的水资源保护会议。前两个流域一个是海河流域，一个是太湖流域。这两个流域都有非常典型的特点。海河流域是有水皆污，有河皆干，不仅有严重的水污染问题，还有非常严重的水资源短缺问题。解决海河水资源的保护问题面临着保护水质与水量双重任务。太湖流域和海河流域一样，都被列为国家“三河三湖”重点治理流域。但太湖流域有自己的特点，首先它的主要水域是湖泊，其次流域河网密布，几乎没有水位差，河水缓慢往复流动，还有一个重要的特点，太湖流域是我国经济最为发达的区域之一。太湖流域的水资源质量状况与经济发展密切相关。目前，经济已经发展到一定的水平，选择什么样的经济增长方式、选择怎样的新的增长点，既能够解决水污染问题，又能够保持经济的持续增长，防止出现腰包鼓了、房子漂亮了，寿命短了的状况，是他们现在面临的巨大挑战。
那么，珠江流域呢？珠江流域同样也是我国经济发展非常快的流域或者说区域。在经济发展方面与太湖流域有很多共同点。虽然珠江流域尚未被列为国家重点治理流域，但是同样面临水污染问题，而且污染在一些区域或者一些河段还非常严重。比如我们的深圳河，污染相当严重，与深圳发达、繁荣的景象极不相称。今年上半年水利部还应深圳市人民政府之邀，组织专家组为深圳河水污染水环境治理方案咨询。防止出现水质型缺水是南方经济发达地区面临的共同问题，所以说，珠江流域水资源保护工作必须得到高度重视。今天珠江水利委员会和珠江流域的水利厅局的领导们、水资源管理部门的负责同志们开会研究流域的水资源保护工作，正说明了大家对流域水资源保护的重视。借助珠江流域召开流域水资源保护工作座谈会的机会，我想谈几个方面的问题。
一、水资源保护工作面临的形势
1、水资源保护与水污染防治工作受到了前所未有的重视
党中央国务院高度重视资源的可持续利用，提出了树立科学发展观的要求，要实现我国经济的可持续发展，必须以人为本，树立科学发展观，坚持人与自然的和谐。这就要求各级政府高度重视水资源的保护和水污染的防治工作。
当前水资源短缺和水污染严重已经是不亚于洪涝灾害的水问题，这已经是世界性水危机问题，已经成为制约经济发展的重要因素之一，中国同样也存在这样的问题。党中央在每年召开的人口资源环境会议上都提出要求，要加强水资源保护和水污染防治工作，要推进节水型社会建设。社会各界也在关注水资源保护与水污染防治问题，保护好水资源，有效控制水污染，不仅关系到经济社会的可持续发展问题，关系到小康社会目标实现问题，还关系到中国履行2000年约翰内斯堡会议签字承诺的国际形象问题。
2、严重的水污染已经影响了水安全，水资源的保护面临巨大挑战。今年上半年，全国人大组织了《水污染防治法》、《水法》执法检查活动。全国人大在执法检查报告中认为：随着工业的快速发展，城市人口的增加和人民群众生活水平的提高，污水排放量逐年增加，从总体上看，水环境恶化趋势尚未得到根本遏制，治理污染的速度赶不上污染增加的速度，污染负荷早已超过水环境容量，同时水资源短缺的矛盾日益加剧，资源型缺水与水质型缺水并存，已经制约了经济社会的可持续发展，危及到人民群众身体健康和生产、生活。人大执法检查的一个组就到了珠江流域，并对珠江流域的污染问题深感忧虑。执法检查报告还专门提到了珠江流域广州河段的污染程度相当严重、广东省21个饮用水水源地水质总达标率仅为67.8%、广州市工业用水重复利用率仅为42%（国外发达国家已经达到75%以上）等问题。
公众与社会也对水污染问题非常关注。广大人民群众对水安全问题、水污染问题的重视程度越来越高。要求我们政府部门加强水资源保护工作。
3、水资源的保护与水污染的防治工作也存在着许多问题。这里不完全展开，列举一、二。
首先是认识问题。认识问题存在着两个主要方面的问题：一是发展与保护的关系问题。没有正确认识保护与可持续发展的关系问题。把发展建立在破坏性开发资源之上。只顾眼前利益，忘记长远的和可持续发展。这些问题更多的发生在地方政府。二是水行政主管部门自身的问题。对水资源保护与水污染防治的关系没有清醒的认识，对履行水资源保护的职责缺少自觉性。甚至认为涉及到水质问题就是别的部门的事情，管了会出力不讨好。其实无论是《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》，还是“三定”方案都赋予了水利部门或流域管理机构水资源保护的职责。规定了水行政部门或流域管理机构在水量保护方面具有保证江河合理流量、湖泊水库合理水量的职责，在水质保护方面具有制定管理水功能区划、对设置排污口进行行政许可、核定水域的纳污能力、提出限制排污总量意见、监测水质等职责。
第二个是法制不健全、执法不严、监管不力的问题。
第三个是工作薄弱问题。比如我们的监督管理手段、监督管理必须的装备还非常落后或者不足的问题，我们的信息和统计数据还不全面、不及时等问题。
第四是水资源保护与水污染防治的管理体制不顺，特别是机构职责不适应形势的要求。十届全国人大常委会第十六次会议上审议了盛华仁副委员长所作的关于检查《水污染防治法》实施情况的报告。人大常委会在审议报告中提出，要理顺管理体制，加强综合协调。建议水利部门统一管理负责水质监测，建立全国地表水、地下水水质水量的综合全面协调的监测网络，建议水污染防治一定要多部门联合进行。水污染一定要在岸上防治，把污染控制在水环境承载能力之内，由环保部门根据水利部门确定的限制排污总量，监督各排污口按量达标排放。
从这些审议意见中，我们可以看出，人大对我们的工作提出了更高的要求，机遇与挑战并存。我们需要认真思考怎样在《水法》基本要求的框架下，全面建立健全水资源保护工作体系的问题。跳开水资源保护的具体工作看形势，我们还应看到随着政府机构改革、转变职能，水利部门怎么发挥公共管理、经济调控、市场督管、社会服务的作用？水资源作为国家所有的公共资源，都不能保护好，怎么说明我们执政能力符合要求？由开发利用管理到配置节约保护的管理正是转变职能的要求。在转型期没有清醒的认识，我们就会失去机遇。
二、努力建立健全水资源保护的工作体系
如何加强水资源保护工作？要从统一思想认识、提高水资源保护工作的能力入手。
1、健全水资源保护的法规体系
大家都知道，在2002年10月以前，我们大家关注的中心议题就是怎样使水资源保护工作有法可依，也就是要解决水资源保护的立法问题。2002年10月1之后，修订后的《水法》为水资源保护工作提供了法律依据。我们可以依法开展 水资源保护工作了。比如我们的水功能区划定及其管理问题、入河排污口审批和监督管理问题、饮用水水源地保护问题以及流域机构对省界水体的监测问题，都在《水法》、《水污染防治法》中有了比较明确的法律规定。也就是说，水资源保护工作有了基本法律依据。
虽然我们有了基本法律依据，但是水资源保护法律法规体系尚没有完善。需要通过我们的实践和理论探索进一步健全起来。
首先，水资源保护的法律法规所涉及的内容尚不全面。目前我们仅有的法律法规所涉及的内容主要为水质保护的内容，在水量的保护以及现在大家都非常关注的水生态系统的保护与修复方面还没有比较具体的法律法规。这是水资源保护法规第一个不够完善的方面，另一方面，现有的法律法规的配套法规也并不完整。比如，到目前为止，我们只有一个关于入河排污口监督管理的部规章，水功能区划的管理办法还只是一个规范性文件。在饮用水水源地保护方面，还是在80年代初出台了5个部委联合颁发的一个文件，至今还没有一个专门的法律或者法规，这也与现在对水源地保护的需求不相吻合。我们需要专门法规对水源地实施专门的特别的保护。另外，流域机构从流域的角度怎样行使水资源保护的管理权也仍然显得薄弱。
应该说，近年来，地方水资源管理的配套法规建设有了很快发展，但是，相比之下，水资源保护的配套法规建设欠缺，还很不完善。从全国的情况看，有一些地方已经开始准备或者已经在建立有关水资源保护方面的配套法规，但是大多数省区这方面的工作还没有达到和水量管理一样的水平。因此，法规建设和完善已经成为当务之急，我们要在大胆实践的基础上，从理论的高度认真总结，及时立法，使水资源保护工作通过法律保证其效果。
要做好这方面的工作，首先要依法行政，认真用好已有的法律法规，在现有的法律框架基础上结合本流域、本地区的实际情况，深入探索，大胆实践，认真总结，不断研究解决在法律框架下的具体问题，使我们配套法规更具可操作性。其次要逐步研究目前法律法规还空白或者仅有原则规定的问题，并及时总结，反复实践，逐步将好的经验上升为法规、法律。最为重要的是要学习研究法律、法规，要依法行政，必须懂法，要在懂法、执法的前提下，研究法律、建立法律、完善法规。
2、健全水资源保护的监督管理体系
有一个很好的法律法规体系还不够，还需要一个更好的监督管理体系。监督体系应包括制度、包括机制、包括机构、职能、队伍和人才。行政管理的一个非常重要的方面就是要面向社会，政府一个非常重要的任务是提供公共服务。要从行业管理转向公共社会管理，其中一个重要方面就是监督社会各行业是否守法。因此监督守法是我们一个非常重的任务。
《水法》第三十二条规定，水功能区水质没有达到规定的要求、或者超过纳污能力排放污染物质的要向政府和有关部门报告，就是监督执法的一个重要任务，目前淮河、黄河流域在这方面已经开展了工作。地方政府非常重视我们依法所作的工作。新建、改建或者扩大入河排污口的需要得到水行政主管部门的同意，同样也是行政执法的内容，目前江苏、湖北等省已经开展了这方面的工作，希望大家把这些行政执法工作认真做好。
要建立一个很好的水资源保护监督管理体系，其中一个最重要的任务就是要有一支队伍。目前长江、黄河、淮河等流域水资源保护局已经建立了水政监察支队或者大队，地方的水政监察队伍也应具备水资源保护法律执行监督的人才或者队伍，也应将水资源保护法规执行作为一项重要的任务。希望各地都要认真检查是否将水资源保护工作作为水政监察一项重要任务。
水资源保护工作是一项专业性较强、也相对比较新的工作，水资源保护的监督管理人才需要有水资源保护方面的法律知识、业务知识，才能行使好水资源保护监督管理职责。
3、建立健全水资源保护技术指标体系
提到水资源保护的技术指标体系，首先要澄清两个不同的概念，一个是水环境保护，一个是水资源保护。水环境保护与水资源保护是否是同样一个概念呢？我认为水资源保护与水环境保护是不同的。虽然保护的对象都是水。但是保护的目标和保护的任务不完全相同。水环境保护在中国是上个世纪70年代末由于严重的污染而提出的。水环境保护的重要任务是保护水不被污染。水资源的保护不但要保护资源的质量不受来自人为的或者天然的污染之外，还要保护水的存在形态，或者我们可以说保护水在自然界存在形式——如河流、湖泊、地下水的存在。在没有污染的昨天或者未来，水资源的保护任务都始终存在。因此，要保护好水资源，必须有自己的技术标准体系。但是我们很长时间都是用水环境质量标准作为水资源的质量标准。此外我们还有很多应该制定的标准至今都是一个空白。从去年我到水资源管理司工作以来，不断地遇到这个方面的问题。在污染严重的今天，我们可以在水质管理方面借用环境质量标准，但是作为资源管理来说，这是非常不完善的。
其次，从资源的特性来看，每一个流域的水资源都有自己自然特性和条件，技术标准体系从生态系统保护的角度看也是可以不同的。因此，每个流域应建立符合自己流域特点的技术指标体系。
第三，水资源保护的技术体系应包括水量保护和水生态系统保护的内容。比如我们现在提出的生态用水量，实际上是水量和水生态系统保护的标准或者技术体系。而这些标准不一定就是全国统一的。
第四，不同的水功能区也应有不同的水资源保护标准。比如水源地的保护，就需要非常严格的标准或者技术规范。从水量保护的角度、水质保护的角度、水源涵养的角度等等都可以提出非常严格的要求。目前，我们还没有做到。希望大家对水资源保护技术标准体系的建立或者健全给与特别关注。通过我们的工作使水资源保护各项工作更具可操作性，逐步用定量的方法衡量我们的工作。
保护水资源是水行政主管部门的一项重要职责。要做好这项工作就必须建立健全水资源保护工作体系。从法律法规、监督管理和技术要求等各个方面完善这一工作体系。今天，在珠江流域谈这个问题，更重要的是因为珠江流域也是我国经济发达的流域之一。希望在这个流域的水资源保护工作同样也走在全国的前列。
三、对珠江流域水资源保护工作的几点要求
珠江流域近年来开展了大量的水资源保护工作。比如对入河排污口监督管理工作，珠江流域已经制定了《珠江流域入河排污口监督管理实施细则》、珠江流域的入河排污口普查登记工作，广东、广西、云南、海南、湖南、福建的水功能区已经省（自治区）人民政府的批复。广西还制定了《广西壮族自治区水功能区管理办法》、珠江流域水资源保护局还完成了深圳河湾与珠江口纳污能力和污水排放专题研究工作。各省陆续开展了饮用水水源保护规划工作，等等。流域机构及各省（自治区）水行政主管部门正在认真履行水资源保护的职责。水资源保护工作体系正在逐步形成。
针对我们流域的特点，按照《水法》赋予我们的各项职责如水功能区划及其监督管理、入河排污口监督管理和饮用水水源地保护工作之外，要特别注意以下问题：
1、核定水域纳污能力，提出限制排污总量意见工作
目前，淮河流域、黄河、长江三峡库区的水域纳污能力和限制排污总量意见的工作已经完成，并由水利部按照《水法》的要求，向国家环保总局和有关省人民政府提出。今年，国家环保总局正在编制“十一五”水污染防治规划，所以，我们要在污染防治规划编制之前，将我们的核定水域纳污能力和限制排污总量意见告诉环保部门，从而和水污染防治规划有效的衔接起来。希望珠江流域水资源保护局抓紧这项工作。
2、加强入河排污口的监督管理工作
流域机构和地方水行政主管部门一定要将入河排污口监督管理工作做细做好。要做到管理到位不越位。第一按照《水法》的要求，认真审批新建、改建和扩建入河排污口的审批工作，第二要对超标排污造成水功能区水质目标不能达到要求、超过水域纳污能力和限制排污总量意见要求的入河排污口提出监督管理要求，向环境保护部门和地方政府反映。对水域的保护我们要起到监督警察的功能。有问题就要反映，就要报告，这是我们对入河排污口监督管理的最起码的要求。
3、各地要按照部里关于开展编制城市饮用水水源地安全保障规划的要求，认真做好饮用水水源地安全保障规划的编制工作。珠江流域总体上说还是水资源比较丰富地区，因此对水源地的保护性工程的建设、水源地监控体系建设、水源地保护的非工程措施一定要非常重视。对于那些缺水地区，一定要注意水源地的联合调度方案的制定。备用水源的建设也是城市饮用水水源地安全保障规划的一项重要内容。总之，规划要突出解决的问题是饮用水的安全问题。安全问题表现在水量和水质两个方面，两个方面都非常重要。
4、要研究符合珠江流域特点的流域管理与行政区域管理相结合的水资源保护机制。水污染防治一定要按行政区域各自履行好自己的职责、服从流域水资源保护的总体要求。所以水资源保护应从流域提出水资源保护要求。要统一规划加强协调。
发达地区和不发达区域在珠江流域都存在。保护珠江流域的水资源和水生态系统，要与经济发展的总体布局、结构调整密切结合。发达地区要注意污染带来的问题，欠发达地区要注意水生态系统的保护问题。相信珠江流域的水资源保护工作一定能够如同珠江三角洲的发展一样迅猛前进，并走在全国的前列。
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